Quand le référendum est ainsi utilisé pour détruire la démocratie, il devient le suprême mensonge du pouvoir.
(Khi trưng cầu dân ý được sử dụng để phá hủy nền dân chủ, nó trở thành lời dối trá tối cao của quyền lực.)
Bernard Chantebout, Giáo sư luật và chính trị, Đại học René Descartes – Paris V
Người dân Thụy Sĩ tập hợp trên cánh đồng để cùng quyết định các công việc ở địa phương.
Quyền phúc quyết của nhân dân hay còn được gọi là trưng cầu dân ý là hình thức Nhà nước hỏi ý kiến trực tiếp nhân dân về một vấn đề hoặc cần nhân dân thông qua một đạo luật hay một bản Hiến pháp mới. Câu trả lời của nhân dân sẽ cho phép Nhà nước tiếp tục hay từ bỏ một chính sách sẽ thực hiện.
Quyền phúc quyết của nhân dân gắn liền với hình thức dân chủ trực tiếp, nghĩa là giữa Nhà nước và nhân dân không có các cơ quan đại diện như trong hình thức dân chủ gián tiếp. Quyền phúc quyết thể hiện chủ quyền nhân dân, khẳng định nguyên tắc bình đẳng, mọi công dân đều có quyền bày tỏ ý kiến của mình về một vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội quan trọng. Nhân dân cũng có quyền bỏ phiếu ủng hộ hay phản đối một đạo luật hoặc một bản Hiến pháp mới được đưa ra trưng cầu dân ý.
Quyền phúc quyết thể hiện sự gắn bó chặt chẽ giữa Nhà nước với nhân dân hay giữa nhà lãnh đạo với công dân. Hiến pháp năm 1946 đề cao quyền phúc quyết của nhân dân đối với những việc trọng đại là mối quan tâm của toàn dân như vấn đề chủ quyền, nhiệm vụ sửa đổi Hiến pháp. Các nước dân chủ gọi quyền phúc quyết là trưng cầu dân ý, đa số các bản Hiến pháp tiến bộ đều ghi nhận trưng cầu dân ý và coi đó là một biểu hiện của thể chế dân chủ.
Hình thức hỏi ý kiến nhân dân qua các cuộc tranh luận tập thể đã có từ thời kì Hy Lạp cổ đại. Vào khoảng thế kỷ thứ VI trước công nguyên, các công dân tự do tập hợp trên quảng trường trung tâm, để cùng bàn bạc một vấn đề quan trọng. Người Hy Lạp sáng tạo ra hình thức bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với các nhà lãnh đạo thiếu năng lực và yếu kém về đạo đức. Họ đã biết đến hình thức bốc thăm để bầu ra các đại diện vào các cơ quan hành pháp, lập pháp của thành phố. Các công dân sẽ lần lượt được đề cử vào danh sách đại diện, họ sẽ thay mặt những công dân khác lãnh đạo thành bang trong 1 năm, sau đó lại đến lượt người khác. Đối với các đại diện cao nhất của cơ quan tư pháp, các công dân sẽ tiến hành bầu trực tiếp, họ không áp dụng nguyên tắc bốc thăm.
Hình thức dân chủ trực tiếp của người Hy Lạp khác với trưng cầu dân ý ở Thụy Sĩ thời Trung cổ. Người nông dân Thụy Sĩ sinh sống ở các vùng quê thường có thói quen tập hợp trên cánh đồng trong khoảng thời gian từ tháng 5 đến tháng 9 để cùng nhau bàn bạc những vấn đề quan trọng ở địa phương mình. Khi họ cần thông qua một quyết định, họ tiến hành giơ tay biểu quyết, đây chính là hình thức trưng cầu dân ý đầu tiên của con người.
Tính đến thời điểm hiện tại, con người đã tổ chức được khoảng 850 đến 900 cuộc trưng cầu dân ý trên phạm vi rộng, riêng ở Thụy Sĩ, người dân đã tổ chức được 571 cuộc trưng cầu dân ý, trong khoảng thời gian từ 1848 đến tháng 6 năm 2013. Hình thức dân chủ trực tiếp độc đáo này đã được nhiều nước dân chủ như Mỹ, Anh, Pháp, Canada, Úc… học tập.
Người dân Thụy Sĩ tập hợp trên cánh đồng để cùng quyết định các công việc ở địa phương.
Để hiểu rõ hơn về các hình thức trưng cầu dân ý, cũng như những lợi ích và hạn chế của dân chủ trực tiếp thông qua phương thức này, người viết bài này sẽ trình bày ba vấn đề nổi bật: Các hình thức trưng cầu dân ý (I), một số nước dân chủ tiến hành trưng cầu dân ý (II) và những ưu điểm và khuyết điểm của trưng cầu dân ý (III).
I. Các hình thức trưng cầu dân ý
Sáng kiến tổ chức trưng cầu dân ý có thể đến từ phía các nhà lãnh đạo, được quy định cụ thể trong Hiến pháp, thông thường là Tổng thống theo đề nghị của Chính phủ hoặc Nghị viện, sẽ quyết định tổ chức trưng cầu dân ý, nhân dân cũng là những người có quyền tổ chức trưng cầu dân ý, khi hội đủ một số lượng chữ kí nhất định theo Hiến pháp. Ví dụ Hiến pháp Thụy Sĩ quy định công dân có quyền sửa đổi Hiến pháp thông qua trưng cầu dân ý, nếu tập hợp được 100.000 chữ ký, công dân cũng có quyền đề nghị một đạo luật mới, hoặc loại bỏ một đạo luật đang được áp dụng nếu tập hợp được 50.000 chữ ký, sau đó đạo luật được đưa ra phúc quyết.
1. Tổ chức trưng cầu dân ý về Hiến pháp
Hình thức được đánh giá cao nhất vì Hiến pháp là văn bản pháp lí có giá trị nền tảng, được coi là bộ luật cơ bản và là cơ sở cho tất cả các đạo luật và văn bản dưới luật. Quyền phúc quyết của nhân dân được chính Hiến pháp công nhận. Hiến pháp Thụy Sĩ năm 1848 ghi nhận việc sửa đổi hay viết lại một Hiến pháp mới cần được đưa ra hỏi ý kiến nhân dân, Hiến pháp 1946 của Việt Nam cũng khẳng định sửa đổi Hiến pháp cần được đưa ra cho toàn dân phúc quyết.
Hiến pháp Tây Ban Nha (các điều 167 và 168) nêu rõ việc sửa đổi một phần hay toàn bộ Hiến pháp, sẽ được Thượng viện và Hạ viện phê chuẩn với 3/5 số phiếu đồng ý, bản Hiến pháp được sửa đổi sau đó sẽ được đưa ra trưng cầu dân ý. Hiến pháp Ý (điều 138) ghi nhận Thượng viện và Hạ viện sẽ tiến hành thông qua các điều khoản sửa đổi trong Hiến pháp, bản Hiến pháp sửa đổi sẽ được đưa ra trưng cầu dân Ý nếu 1/5 số nghị sĩ ở mỗi viện yêu cầu, hoặc 500.000 cử tri, hoặc 5 Hội đồng nhân dân đại diện cho các vùng mong muốn điều đó. Tuy nhiên nếu 2/3 số nghị sĩ ở các viện đồng ý các điều khoản sửa đổi, Hiến pháp không cần đưa ra cho nhân dân phúc quyết. Như vậy, trưng cầu dân ý về Hiến pháp là việc hệ trọng mà hầu hết các nước dân chủ đều muốn thực hiện.
2. Trưng cầu dân ý về một dự luật
Hình thức dân chủ trực tiếp được tiến hành nhiều nhất, đây là phương pháp mà Nhà nước mong muốn nhân dân cho biết ý kiến đồng ý hay từ chối một dự luật. Trong trường hợp này, nhân dân cạnh tranh với Nghị viện. Dự luật được đưa ra hỏi ý kiến nhân dân thường là một dự luật quan trọng, quy định vai trò của các cơ quan công quyền, hay dự luật bàn về các cải cách chính trị, kinh tế xã hội. Nếu nhân dân đồng ý, dự luật được thông qua, tuy nhiên đạo luật có thể được Nghị viện sửa đổi hoặc loại bỏ bằng 1 đạo luật khác khi cần thiết. Đối với các đạo luật được nhân dân trực tiếp bỏ phiếu thông qua ở Pháp, Hội đồng Hiến pháp Pháp từ chối giám sát tính hợp hiến của các đạo luật này vì các thẩm phán cho rằng trong nền dân chủ, tiếng nói của đa số nhân dân thể hiện chủ quyền cao nhất, Hội đồng Hiến pháp không kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật đã được nhân dân chấp thuận.
Trong đợt sửa đổi Hiến pháp lần thứ 24 diễn ra vào ngày 23 tháng 7 năm 2008, điều 11, Hiến pháp Pháp 1958 ghi nhận thêm quyền trưng cầu dân ý theo sáng kiến của nhân dân và của các nghị sĩ. Khi một dự thảo luật được 1/5 số nghị sĩ đưa ra, được 1/10 số cử tri ủng hộ (khoảng 4,2 triệu cử tri), dự thảo luật của Nghị viện sẽ được đưa ra trưng cầu dân ý. Nước Pháp ghi nhận hình thức dân chủ trực tiếp trong Hiến pháp, bằng cách học tập nền dân chủ ở Thụy Sĩ. Tuy nhiên, những điều kiện được đưa ra trong Hiến pháp sẽ ít có cơ hội thực hiện được. Hiện tại nhiều người đang tiến hành thu thập đủ 4,2 triệu ý kiến ủng hộ dự thảo luật bãi bỏ đạo luật hợp thức hóa hôn nhân cho người đồng tính mới được thông qua. Nếu tập hợp đủ số lượng chữ ký, dự luật này sẽ được đưa ra trưng cầu dân ý.
3. Trưng cầu dân ý để biết dư luận đánh giá về một vấn đề chính trị, xã hội quan trọng.
Nhà nước đưa ra những câu hỏi, và nhân dân sẽ trả lời đồng ý hay không đồng ý. Thông qua kết quả thu được, Nhà nước sẽ tổng hợp các ý kiến, từ đó điều chỉnh các chính sách cho phù hợp. Các nước thường tiến hành hỏi ý kiến nhân dân về nhiều lĩnh vực quan trọng. Mỗi khi các cuộc thảo luận tại Nghị viện không đạt được kết quả đồng thuận, Nhà nước có thể hỏi ý kiến nhân dân. Nhiều vấn đề quan trọng liên quan trực tiếp đến chủ quyền quốc gia, hay các vấn đề có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của nhân dân, các nhà lãnh đạo đều có thể tiến hành trưng cầu dân ý. Ví dụ như công nhận nền độc lập cho Algérie (trưng cầu dân ý năm 1960 tại Pháp), việc quyết định Anh có nên tham gia Hội đồng kinh tế Châu Âu hay không (trưng cầu dân ý vào năm 1975), việc tiếp tục xây dựng nhà máy điện hạt nhân, hay hướng đến các loại năng lượng tái tạo khác (trưng cầu dân ý tại Ý năm 2011).
Trưng cầu dân ý để biết ý kiến của nhân dân, cũng là cơ hội để nhà lãnh đạo hiểu được mức độ tin tưởng của nhân dân đối với các chính sách của Nhà nước, thông qua hình thức phúc quyết này, Nhà nước muốn củng cố tính chính danh của mình. Bảo đảm quyền phúc quyết của nhân dân góp phần xây dựng Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
4. Trưng cầu dân ý nhằm bãi chức
Hình thức này xuất hiện tại một số bang ở Mỹ và ở Venezuela. Đây là một sáng tạo khác của Robespierre và nhóm Jacobin vào năm 1793 tại Pháp, nguyên tắc này quy định, công dân có quyền bãi chức các đại biểu do mình bầu ra nhưng không có năng lực, hoặc trong khi đảm nhiệm công việc, họ có những sai phạm không tha thứ được. Công dân sẽ tập hợp một số lượng chữ kí nhất định, và viết một bản kiến nghị đòi người lãnh đạo từ chức, nếu có đủ số lượng chữ kí theo quy định, nhà lãnh đạo phải từ chức. Thủ tục này (le recall) đã được tiến hành tại bang California năm 2003 đối với Thống đốc Gray David. 150 cuộc trưng cầu dân ý nhằm bãi chức đã được tổ chức tại 17 bang năm 2011 ở Mỹ, 75 đại biểu đại diện cho các Hội đồng nhân dân, Nghị viện tại các bang, và Thị trưởng các địa phương đã phải từ chức theo hình thức trưng cầu dân ý này.
II. Trưng cầu dân ý ở một số nước dân chủ
Các nước dân chủ tiêu biểu như Anh, Pháp, Ý, Thụy Sĩ, Mỹ… đều tiến hành tổ chức trưng cầu dân ý. Tuy nhiên do các quy định trong Hiến pháp của mỗi nước khác nhau, nên các hình thức trưng cầu dân ý ở mỗi nước khác nhau. Nếu ở Mỹ, trưng cầu dân ý thường xuyên được tổ chức tại các bang, và các địa phương, mỗi năm có khoảng từ 10.000 đến 15.000 cuộc trưng cầu dân ý từ cơ quan hành chính cấp thấp nhất, đến cơ quan cao nhất tại các bang. Trưng cầu dân ý chưa bao giờ được tổ chức trên phạm vi toàn quốc. Nguyên nhân là do các nhà lập hiến Mỹ khi tham gia viết Hiến pháp, họ luôn tỏ ra nghi ngờ về hình thức dân chủ trực tiếp theo quan điểm của Jean-Jacques Rousseau, vì hình thức này rất khó áp dụng tại các nước lớn, và dễ dẫn đến bế tắc trong việc tổ chức quyền lực. Họ theo mô hình dân chủ đại diện của Montesquieu. Họ cho rằng hình thức dân chủ trực tiếp chỉ nên áp dụng trên phạm vi địa phương. Quan điểm này rất đúng đắn, bởi vì thực tế đã chứng minh, hình thức dân chủ trực tiếp dễ dẫn đến các thể chế độc tài, trong khi đó, các nước áp dụng hình thức dân chủ đại diện trở thành những nền dân chủ tiêu biểu.
Thụy Sĩ là đất nước của nền dân chủ trực tiếp, thể hiện qua trưng cầu dân ý, Jean-Jacques Rousseau, người công dân của thành phố Genève đã quan sát và học được nhiều điều từ các cuộc tụ họp tự phát của những người nông dân ở các vùng quê, ông nhận thấy tính bình đẳng được tôn trọng, mọi người đều được thể hiện chủ quyền qua các buổi hội họp như thế. Ông đề cao nguyên tắc chủ quyền nhân dân. Thụy Sĩ là đất nước áp dụng thành công hình thức dân chủ trực tiếp vì nguyên tắc này chỉ áp dụng hiệu quả ở mức độ địa phương. Cũng như nền dân chủ trực tiếp thời Hy Lạp cổ theo thể thức bốc thăm, chỉ áp dụng thích hợp ở các thành bang có số dân từ 10.000 đến 50.000 dân. Ở các nước lớn, việc tổ chức trưng cầu dân ý có nhiều hạn chế và không thể diễn ra thường xuyên, cho nên chỉ những vấn đề quan trọng nhất ở các nước này mới được đưa ra để nhân dân phúc quyết.
1. Trưng cầu dân ý ở Pháp
Từ cuộc cách mạng Pháp năm 1789 đến nay, nước Pháp đã tổ chức được 24 cuộc trưng cầu dân ý. Nền cộng hòa đệ ngũ ra đời năm 1958 theo sáng kiến của Charles de Gaulle, tính từ thời điểm đó đến nay, đã có 10 cuộc trưng cầu dân ý được tổ chức trên phạm vi toàn quốc. Các điều 11, 72-1, 88-5, 89 trong Hiến pháp năm 1958 công nhận trưng cầu dân ý. Điều 11 bàn về trưng cầu dân ý các đạo luật, điều 89 về trưng cầu dân ý Hiến pháp, điều 72-1 quy định về trưng cầu dân ý tại các vùng hải ngoại của Pháp như l’île de la Réunion, la Nouvelle-Calédonie, l’île de Martinique… Điều 88-5 quy định về trưng cầu dân ý về các công việc quan trọng liên quan đến quá trình mở rộng của Liên hiệp Châu Âu. Về cơ bản, trưng cầu dân ý được tổ chức tại Pháp đảm bảo tính minh bạch và tôn trọng các nguyên tắc dân chủ. Charles de Gaulle đã tiến hành tổ chức 5 cuộc trưng cầu dân ý quan trọng và là Tổng thống tổ chức nhiều lần trưng cầu dân ý nhất. Năm 1958, trưng cầu dân ý về Hiến pháp, với số lượng người tham gia đông đảo chiếm 87% số cử tri, năm 1960, trưng cầu dân ý về độc lập của thuộc địa Algérie, năm 1962 trưng cầu dân ý về hiệp ước Eviant, và về bầu cử Tổng thống trực tiếp không qua Nghị viện, năm 1969, trưng cầu dân ý về cải cách Thượng viện, đợt trưng cầu dân ý cuối cùng này bị thất bại, Charles de Gaulle đã từ chức. Các cuộc trưng cầu dân ý dưới thời Charles de Gaulle đều gắn liền với uy tín của vị Tổng thống này, nếu nhân dân bỏ phiếu ủng hộ, Tổng thống sẽ tiếp tục các chính sách đang tiến hành, nếu nhân dân không chấp nhận, có nghĩa là các chính sách cải cách do Tổng thống đưa ra không hợp lòng dân, Charles de Gaulle cho rằng nếu nhân dân không ưng thuận các chính sách cải cách của mình, người đứng đầu cơ quan hành pháp, nên ra đi. Trưng cầu dân ý với Charles de Gaulle trở thành đặt cược chính trị giữa nhân dân và Tổng thống.
Charles de Gaulle là người am hiểu pháp luật, ông mong muốn thiết lập chế độ nghị viện hài hòa. Về phía cơ quan hành pháp, Tổng thống cần có quyền lực mạnh để có thể giải quyết được các cuộc khủng hoảng chính trị. Những ý tưởng quan trọng này đã được trình bày rất chi tiết và đầy đủ trong bài diễn văn Bayeux, được Charles de Gaulle đọc nhân dịp kỷ niệm 1 năm thành phố đầu tiên ở Pháp được giải phóng trong Chiến tranh thế giới thứ II. Với cuộc cải cách chế độ bầu cử Tổng thống trực tiếp năm 1962, bằng hình thức trưng cầu dân ý, chế độ nghị viện ở Pháp đã chuyển sang chế độ nửa nghị viện nửa tổng thống theo cách gọi của Maurice DuVerger. Tuy nhiên việc sửa đổi Hiến pháp mà không đưa ra Nghị viện thảo luận theo điều 89 là vi hiến, vì Charles de Gaulle đã áp dụng điều 11 được quy định để trưng cầu dân ý các đạo luật. Tuy nhiên, nhân dân đã ủng hộ hình thức bầu cử trực tiếp để chọn ra Tổng thống. Nếu có một đánh giá chung về Charles de Gaulle, có thể nhận xét rằng ông là một nhà chính trị có ảnh hưởng lớn nhất ở Pháp sau Chiến tranh thế giới lần thứ II, ông là người hiểu biết về dân chủ, luôn cố gắng tạo ảnh hưởng lớn bằng uy tín của mình để cải tổ đất nước, và cố gắng đảm bảo các nguyên tắc dân chủ. Ông là người theo chủ nghĩa dân tộc hẹp hòi, đây là điểm hạn chế duy nhất ở nhà chính trị này
Phiếu trưng cầu dân ý ở Pháp
Các Tổng thống kế tiếp ở Pháp ít tổ chức trưng cầu dân ý hơn, François Mitterand tổ chức trưng cầu dân ý về quy chế tự chủ của vùng hải ngoại Nouvelle-Calédonie năm 1988. Jacques Chirac tổ chức hai cuộc trưng cầu dân ý để rút ngắn nhiệm kỳ Tổng thống từ 7 năm xuống còn 5 năm, và về Hiến pháp của Liên hiệp Châu Âu. Số lượng người tham gia bỏ phiếu chiếm tỷ lệ rất thấp, dưới 40%, khi trưng cầu dân ý về rút ngắn nhiệm kì Tổng thống năm 2000, số lượng người tham gia bỏ phiếu khoảng 30%, điều này thể hiện sự thờ ơ của dư luận đối với chính sách cải cách này, chính Jacques Chirac cũng không coi đó là chính sách trọng tâm khi tuyên bố “Nếu nhân dân chấp thuận, điều đó cũng tốt, nếu nhân dân từ chối, điều đó cũng vẫn tốt”. Trưng cầu dân ý về Hiến pháp của Liên hiệp Châu Âu năm 2005 là một thất bại hoàn toàn đối với Tổng thống Jacques Chirac, tuy nhiên điều này không khiến ông phải mất chức.
P.T.Đ.
Tác giả gửi trực tiếp cho BVN.