Đồ họa: Tùy Phong/ Luật Khoa
Phần lớn các quốc gia sử dụng luật như một công cụ để bảo vệ môi trường sống. Tính tới năm 2017, có 176 quốc gia đã xây dựng khung pháp lý về môi trường và có các cơ quan để thực hiện luật môi trường, 187 quốc gia có quy định đánh giá tác động môi trường với dự án ảnh hưởng tới môi trường. [1] Tuy nhiên, không phải luật và thiết chế nào cũng giúp đạt mục đích bảo vệ môi trường. Bài viết này nêu một ví dụ cụ thể từ khung pháp lý về môi trường Việt Nam.
Tuy khác nhau về chi tiết, luật môi trường của các quốc gia khác nhau có cùng mục đích chung là quản trị các nguồn tài nguyên thiên nhiên, và hoạt động của con người trong việc khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên đó. Sự bền vững của môi trường tự nhiên giúp duy trì sự sống trên Trái Đất và cải thiện chất lượng sống của con người. Các nội dung chủ yếu của luật môi trường thường là về chất lượng không khí, chất lượng nước, chất lượng đất, đa dạng sinh học, quản lý chất thải và làm sạch ô nhiễm rừng/đại dương, năng lượng bền vững, và đánh giá tác động môi trường.
Hiện tượng biến đổi khí hậu (xuất hiện do hành vi của con người) khiến cho luật môi trường càng trở nên quan trọng ở cả tầm quốc tế và quốc gia. Các học giả luật tích cực nghiên cứu vai trò của luật và đề xuất các giải pháp sử dụng luật để điều chỉnh kinh tế tuần hoàn (circular economy), giảm thiểu biến đổi khí hậu. [2] Nhiều tổ chức, quỹ, chương trình chính thức và không chính thức được thành lập và hoạt động vì môi trường ở quy mô toàn cầu hoặc liên lục địa. [3]
Là một thành viên của Liên Hợp Quốc và là một mắt xích của toàn cầu hóa, Việt Nam không nằm ngoài xu hướng sử dụng luật để bảo vệ môi trường và giảm thiểu biến đổi khí hậu. Luật Bảo vệ môi trường được ban hành lần đầu tiên vào năm 1993, sửa đổi cơ bản hai lần vào năm 2005, năm 2014 và chỉnh sửa nhỏ một số lần sau đó. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 thay thế luật năm 2014 và có nội dung toàn diện hơn so với luật năm 1993. Các lần sửa đổi bổ sung luật đều chịu ảnh hưởng của xu hướng quốc tế về bảo vệ môi trường và có sự hỗ trợ kỹ thuật của các tổ chức, chuyên gia quốc tế. [4] Ngoài hệ thống luật quốc gia, Việt Nam còn tham gia các thiết chế luật quốc tế. Ví dụ, tại Hội nghị lần thứ 26 Các bên tham gia Công ước khung của Liên Hợp Quốc về biến đổi khí hậu (COP26), Chính phủ Việt Nam đã ký cam kết đưa phát thải ròng về 0% vào năm 2050 và một số cam kết khác. [5]
Việt Nam sử dụng luật như một công cụ bảo vệ môi trường và giảm thiểu biến đổi khí hậu theo xu hướng toàn cầu như thế nào?
Việc đánh giá cách nhà nước Việt Nam sử dụng luật để bảo vệ môi trường được thực hiện trên các khía cạnh: (i) truyền thông về cam kết bảo vệ môi trường; (ii) tổ chức thực hiện cam kết; và (iii) sự tương tác giữa nhà nước với xã hội/ giải thích các quy định của Luật Bảo vệ môi trường.
Thủ tướng Phạm Minh Chính phát biểu tại COP26 năm 2021. Ảnh: Dương Giang/TTXVN.
Truyền thông
Sau khi ký cam kết tại COP26, nhà nước Việt Nam đưa tin về sự kiện này qua các kênh thông tin chính thống của đảng và các bộ, ngành. [6] Điều đáng chú ý là không kênh nào trong số các kênh này, kể cả trang tin của Cục biến đổi khí hậu, đưa tin về các cam kết cụ thể của Việt Nam.
Các cam kết này (nguyên gốc tiếng Anh) chỉ có thể tìm thấy từ nguồn của Liên minh Quốc tế Bảo tồn Thiên nhiên và Tài nguyên Thiên nhiên (IUCN). [7] Thực tế này cho thấy tính kém hiệu quả và kém minh bạch của nhà nước trong việc truyền thông với xã hội và công chúng về các nghĩa vụ với môi trường Trái Đất. Việc thiếu một đầu mối công bố các cam kết cụ thể cũng có thể gây khó khăn cho việc tìm kiếm thông tin và sự hợp tác giữa các cơ quan có liên quan khi thực hiện cam kết. [8]
Thực hiện cam kết
Sau khi ký cam kết, Chính phủ Việt Nam xúc tiến một số hoạt động thực hiện. Các hoạt động này bao gồm thành lập Ban chỉ đạo quốc gia thực hiện cam kết về biến đổi khí hậu, ban hành các chính sách, quy định pháp luật. [9] Việc truyền thông về các hoạt động này cũng được thực hiện chủ yếu thông qua các kênh của nhà nước. [10]
Điều đáng chú ý là việc tổ chức thực hiện cam kết của nhà nước vẫn chịu nhiều ảnh hưởng của mô hình hành chính “quản lý nhà nước”. Lộ trình và kế hoạch hành động còn nhiều tuyên bố chung mà thiếu các dữ liệu cụ thể (trong đó có ngân sách), các tiêu chí, và quy trình để thực hiện và đánh giá hiệu quả. [11] Diễn đàn công cộng và quy trình để doanh nghiệp, xã hội, và chuyên gia tham gia thảo luận chính sách còn rất hạn chế. [12] Hệ quả là việc theo dõi và tham gia xây dựng chính sách dựa trên bằng chứng của nhà nước gặp nhiều khó khăn.
Theo quy trình ở Việt Nam, định hướng chính sách sẽ được cụ thể hóa trong văn bản pháp luật. [13] Mặc dù các dự thảo được đăng tải công khai trên trang tin của chính phủ và/hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường, hình thức này chưa đủ hấp dẫn để thu hút sự tham gia của doanh nghiệp và xã hội. [14] Nhiều quy định pháp luật vẫn giống như mệnh lệnh hành chính. [15]
Thành phần quan trọng trong việc thực hiện luật môi trường là đội ngũ luật sư. Tuy nhiên, Liên đoàn luật sư Việt Nam hiện đang hoạt động như một tổ chức nửa nhà nước (quasi-government) vì nằm trong danh sách 30 hội do đảng và nhà nước giao nhiệm vụ ở trung ương. [16] Liên đoàn luật sư thường xuyên tổ chức các lớp đào tạo nghiệp vụ cho luật sư, nhưng nội dung đào tạo hầu như không có luật môi trường. [17] Việt Nam cũng không có luật sư chuyên về môi trường. Điều này cho thấy Việt Nam vẫn cách rất xa xu hướng phát triển của thế giới. [18]
Vi phạm pháp luật về môi trường bị xử lý hành chính hoặc hình sự. Tuy nhiên, người viết chỉ thấy thông tin chung mà không tìm được số liệu cụ thể về các vụ việc này từ nguồn chính thức. [19] Trong khi đó, ở Thái Lan, việc sử dụng luật để bảo vệ môi trường trở thành một trào lưu. Các luật sư và tổ chức dân sự chuyên về vấn đề môi trường hoạt động mạnh. [20] Cộng đồng và khu vực công đã thực hiện gần 5.000 vụ kiện dân sự và hình sự để buộc cơ quan nhà nước thu hồi giấy phép hoặc có biện pháp xử lý các công ty hoặc dự án phát triển xâm hại môi trường. [21]
Một phiên họp của Ban chỉ đạo quốc gia triển khai thực hiện cam kết của Việt Nam tại COP26. Ảnh: Dương Giang/TTXVN.
Giải thích các quy định của luật
Cách tiếp cận cũng như quy trình làm luật của Việt Nam, như trình bày ở trên, dẫn tới một số quy định không rõ ràng. Vì tòa án Việt Nam vẫn chưa làm việc diễn dịch luật (legal interpretation), giải thích của các cơ quan hành chính thường có giá trị hướng dẫn doanh nghiệp, và cộng đồng trong việc tuân thủ luật. Cổng thông tin của chính phủ và các bộ được thiết kế bao gồm mục hỏi – đáp dành cho doanh nghiệp và cộng đồng.
Dưới đây là ví dụ về trường hợp hai doanh nghiệp sản xuất mì ăn liền hỏi về quy định của Nghị định 08/2022/NĐ-CP (NĐ08). [22] NĐ08 cấm sản phẩm nhựa sử dụng một lần theo lộ trình từ năm 2026 tới năm 2030, kèm theo một số ngoại lệ. [23] Việc hiểu đúng quy định cấm này ảnh hưởng quan trọng tới hoạt động của doanh nghiệp vì doanh nghiệp sẽ phải thay đổi quy trình, công nghệ sản xuất, thiết kế sản phẩm để tuân thủ NĐ08.
Điều 3, Khoản 14 định nghĩa: “Sản phẩm nhựa sử dụng một lần là các sản phẩm (trừ sản phẩm gắn kèm không thể thay thế) bao gồm khay, hộp chứa đựng thực phẩm, bát, đũa, ly, cốc, dao, thìa, dĩa, ống hút, dụng cụ ăn uống khác có thành phần nhựa được thiết kế và đưa ra thị trường với chủ đích để sử dụng một lần trước khi thải bỏ ra môi trường”.
Doanh nghiệp sản xuất mì ăn liền đặt câu hỏi phải hiểu thế nào về cụm từ sản phẩm gắn kèm không thể thay thế. Doanh nghiệp sản xuất mì ly bên trong có kèm thìa/nĩa nhựa để người tiêu dùng sử dụng thuận tiện thì thìa/nĩa nhựa có được xem là sản phẩm gắn kèm không thể thay thế không? Cụ thể hơn, doanh nghiệp có phải dừng đóng gói thìa/nĩa nhựa trong ly mì cho việc bán tại các siêu thị, khách sạn, khu du lịch từ sau sau năm 2025 không? Và loại bỏ toàn bộ thìa/nĩa nhựa trong ly mì sau ngày 31/12/2030 không?
Cục Kiểm soát ô nhiễm môi trường đã trả lời hai doanh nghiệp như sau: (i) thìa/nĩa nhựa là sản phẩm nhựa sử dụng một lần; (ii) thìa/nĩa nhựa trong mì ly là sản phẩm gắn kèm không thể thay thế. Theo câu trả lời này thì doanh nghiệp sản xuất mì ăn liền được hưởng ngoại lệ (được tiếp tục sản xuất và bán mì ly, trong đó có thìa/nĩa nhựa, tại các trung tâm thương mại, siêu thị, khách sạn, khu du lịch sau năm 2025); (iii) doanh nghiệp có thể nghiên cứu sản xuất, nhập khẩu bao bì nhựa khó phân hủy sinh học để đóng gói sản phẩm, hàng hóa bán ra thị trường.
Người viết cho rằng cách giải thích này trái với mục tiêu bảo vệ môi trường mà Luật Bảo vệ môi trường hướng tới. Nó là sự diễn giải chữ nghĩa đơn thuần theo tiếng Việt mà không tính tới các khái niệm gốc của luật môi trường hiện đại. Khác với các sản phẩm như chai nước bằng nhựa có thể được thu/mua lại để tái chế, thì thìa, nĩa nhựa thường được thải thẳng vào môi trường tạo nên nguồn ô nhiễm nhựa đáng kể. [24] Bao bì nhựa khó phân hủy sinh học (non-biodegradable plastics) cũng là nguồn ô nhiễm nghiêm trọng vì cần từ 400 năm đến 450 năm để phân hủy trong lòng đất. [25] Nếu doanh nghiệp được khuyến khích sản xuất, nhập khẩu loại nguyên liệu này về Việt Nam khi hệ thống tái chế, xử lý chất thải, kiểm soát khí carbon còn yếu thì ô nhiễm môi trường càng trầm trọng hơn. Nguyên nhân của sự nhầm lẫn này, theo giả thuyết của người viết, là: (i) việc du nhập các khái niệm kinh tế-luật quốc tế vào Việt Nam (bao gồm cả dịch thuật) đã làm sai lệch khái niệm gốc; và (ii) các cơ quan làm luật của Việt Nam chưa xây dựng được quy trình đảm bảo sự thống nhất trong giao tiếp với cộng đồng.
Ảnh minh họa: Sinh viên tình nguyện tham gia dọn dẹp rác ở Thành phố Hồ Chí Minh. Ảnh: TTXVN.
Cùng với sự phát triển của kinh tế tuần hoàn và các mục tiêu phát triển bền vững (SDGs), luật của các quốc gia công nghiệp hướng tới việc kiểm soát ô nhiễm nhựa. [26] Ví dụ, Chỉ thị 2019/904 của EU nhằm mục đích hạn chế việc xả rác nhựa tại các bãi biển và khu vực công cộng. [27] Theo đó, các công ty trong ngành đồ uống phải thiết kế sản phẩm sao cho các nắp/nút đậy ngăn ngừa việc người tiêu dùng vứt chúng đi sau khi uống. Quy định này có hiệu lực từ tháng 7/2024. Để chuẩn bị cho việc tuân thủ, các công ty trong ngành đồ uống phải chuyển sang thiết kế/sản xuất loại nút/nắp có dây gắn liền với chai (tethered caps and lids). Việc phân loại nguyên liệu dùng để sản xuất sản phẩm nhựa cũng rất quan trọng. [28] Kinh tế tuần hoàn đòi hỏi việc thiết kế sản phẩm phải tính tới toàn bộ vòng đời sản phẩm, và tuân theo những chuẩn mực về môi trường. Khách hàng phải có khả năng tra cứu được tận gốc các nguyên liệu làm bao bì/đóng gói vì điều đó liên quan tới an toàn thực phẩm. [29]
Theo người viết, thuật ngữ tiếng Anh dùng để mô tả loại nút/nắp gắn liền với chai này là non-removable attachments. [30] Thuật ngữ này dịch sang tiếng Việt trong NĐ08 là sản phẩm gắn kèm không thể thay thế. Tuy nhiên, bản dịch chính thức tiếng Anh của NĐ08 lại “trung thành” với tiếng Việt nên đã dùng cụm từ non-replaceable attachments. [31] Cách dùng từ này tạo sự mơ hồ và khó hiểu với doanh nghiệp dùng tiếng Anh trong giao tiếp với cơ quan nhà nước Việt Nam. Việc giải thích đơn giản với thìa/nĩa nhựa trong ly mì dường như chỉ giới hạn trong thị trường Việt Nam nơi phần đông người tiêu dùng không suy nghĩ kỹ lưỡng về vấn đề môi trường khi tiêu thụ. Nó chưa tính tới các sản phẩm phức tạp hơn mà việc sản xuất, phân phối có thể liên quan tới nhiều thị trường khác nhau trong chuỗi cung ứng.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc soạn thảo và thông qua NĐ08 liên quan tới nhiều người/bộ phận khác nhau trong các cơ quan chính phủ (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, v.v.). Tuy nhiên, tổ biên tập (thường bao gồm vụ pháp chế của các bộ) là những người chắp bút dự thảo thường làm việc nhiều nhất với các khái niệm và câu chữ. Rất có thể cán bộ phụ trách mục hỏi – đáp của Cục Kiểm soát ô nhiễm môi trường không tham gia sâu vào quá trình soạn thảo NĐ08 nên không hiểu rõ bối cảnh và ý nghĩa của cụm từ trong ngoặc này.
***
Các cam kết của Việt Nam tại COP26 là rất đáng kể. Việc huy động cả hệ thống để thực hiện các cam kết này và bảo vệ môi trường sống trên Trái Đất đòi hỏi cách tiếp cận khoa học, nhằm xây dựng luật và chính sách dựa trên bằng chứng và mang tính chiến lược. Bài viết ngắn chỉ ra một ví dụ nhỏ về một lỗ hổng lớn trong hệ thống làm luật và diễn dịch luật Việt Nam, từ đó thấy được liệu các bộ luật ở Việt Nam có thật sự giúp đạt được mục đích mà nó đề ra?
Chú thích
1. Xem Báo cáo toàn cầu của Chương trình môi trường Liên Hợp Quốc: https://www.unep.org/news-and-stories/press-release/dramatic-growth-laws-protect-environment-widespread-failure-enforce.
2. Ví dụ, xem: Glicksman, R. L., Buzbee, W. W., Mandelker, D. R., Hammond, E., & Camacho, A. (2023). Environmental protection: law and policy. Aspen Publishing; Lazarus, R. J. (2023). The making of environmental law. University of Chicago Press; McDonald, J., McCormack, P. C.. Rethinking the role of law in adapting to climate change. WIREs Clim Change. 2021; 12:e726. https://doi.org/10.1002/wcc.726; Vinken, M.
3. Ví dụ: Tổ chức Thiên nhiên Thế giới (World Nature Organization), Chương trình Môi trường của Liên Hợp Quốc (United Nation Environment Program), Liên hiệp Quốc tế về Bảo tồn thiên nhiên (International Union for Conservation of Nature), Dự án quản trị hệ thống Trái Đất (Earth System Governance Project).
4. https://www.undp.org/vietnam/depth-0
5. Hội nghị COP26 bế mạc với thỏa thuận lịch sử. (2021, December 14). Báo Chính phủ. https://baochinhphu.vn/hoi-nghi-cop26-be-mac-voi-thoa-thuan-lich-su-102303865.htm
6. Ví dụ, xem: https://baochinhphu.vn/hoi-nghi-cop26-be-mac-voi-thoa-thuan-lich-su-102303865.htm; https://moit.gov.vn/phat-trien-ben-vung/viet-nam-quyet-tam-va-cam-ket-manh-me-ve-phat-thai-rong-bang-0.html
7. Xem: https://datawrapper.dwcdn.net/9XNqG/2/. Xem thêm các thông tin liên quan khác: https://www.iucn.org/vi/news/viet-nam/202205/cam-ket-cop26-thoi-khac-quan-trong-vi-tuong-lai-cua-viet-nam; https://www.iucn.org/news/viet-nam/202205/vietnams-cop26-commitments-a-moment-truth
8. Bản thân người viết đối mặt với vấn đề này trong một rắc rối/tranh chấp liên quan tới dự án xử lý nước thải tại Vũng Tàu do chính phủ Thụy Sỹ tài trợ, xem: https://www.dfae.admin.ch/dam/countries/countries-content/vietnam/en/sdc-publications/giz-brochure-2017_EN.pdf. Cán bộ Tổng cục Thuế yêu cầu hỗ trợ tìm kiếm tài liệu về tranh chấp giữa nhà nước và nhà đầu tư để ra ý kiến chính thức. Lẽ ra Tổng cục Thuế có thể liên hệ với Bộ Ngoại giao, nhưng mỗi cơ quan đều ra ý kiến riêng để trình chính phủ. Tài liệu có liên quan đều được công khai trên trang của một tổ chức quốc tế. Một vài hướng dẫn được biên soạn sang tiếng Việt, xem: https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00SWQS.pdf. Tuy nhiên, các bộ và chính phủ thiếu bộ phận nghiên cứu/lưu trữ tài liệu và tư vấn chính sách.
9. Thành lập Ban Chỉ đạo quốc gia triển khai thực hiện cam kết về biến đổi khí hậu. (2022, January 5). Văn Phòng Chính Phủ. https://vpcp.chinhphu.vn/thanh-lap-ban-chi-dao-quoc-gia-trien-khai-thuc-hien-cam-ket-ve-bien-doi-khi-hau-11526769.htm
12. Trang tin của Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ yếu để phục vụ mục tiêu thông báo với công chúng về các hoạt động liên quan tới chính sách, xem: https://vupc.monre.gov.vn. Nhà nước có thể tổ chức hội thảo, trưng cầu ý kiến, đăng tải dự thảo văn bản pháp luật trên nhưng việc công khai đánh giá, phản hồi các ý kiến hầu như không có.
13. Về quy trình làm luật tại Việt Nam, xem thêm báo cáo: https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/migration/vn/31499_Research_report_on_legislative_processes.pdf.
14. Xem: https://chinhphu.vn/du-thao-vbqppl; https://vupc.monre.gov.vn.
15. Ví dụ: Nghị định 06/2022/NĐ-CP và Nghị định 08/2022/NĐ-CP của Chính phủ; Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg ngày 18/1/2022 của Thủ tướng Chính phủ.
16. Văn Đức. (2023, September 7). Danh sách 30 hội do Đảng, Nhà nước giao nhiệm vụ ở Trung ương. Liên đoàn Luật sư Việt Nam. https://liendoanluatsu.org.vn/danh-sach-30-hoi-do-dang-nha-nuoc-giao-nhiem-vu-o-trung-uong/
17. Văn Đức. (2023, October 2). Thông báo Mời tham dự khóa bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ luật sư ngày 06,07,14,15/10/2023. Liên đoàn Luật sư Việt Nam. https://liendoanluatsu.org.vn/4206-2/
18. Luật sư chuyên về môi trường/biến đổi khí hậu là một xu hướng nghề nghiệp ở nhiều nước, xem ví dụ: https://www.environmentalscience.org/career/environmental-lawyer;
19. Xem: https://lsvn.vn/toi-pham-moi-truong-va-cac-hanh-vi-vi-pham-hanh-chinh-trong-linh-vuc-bao-ve-moi-truong1647615170.html; https://congbobanan.toaan.gov.vn/6tatcvn/Thong-ke.
20. Ví dụ, xem: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2145543
21. Narong Kiettikunwong, 2019. “The Green Bench: Can an environmental court protect natural resources in Thailand?,” Environment, Development and Sustainability: A Multidisciplinary Approach to the Theory and Practice of Sustainable Development, Springer, vol. 21(1), pages 385-404, https://doi.org/10.1007/s10668-017-0044-4
22. Nội dung chi tiết của câu hỏi và câu trả lời, xem: http://hoidap.monre.gov.vn/Pages/default.aspx. Câu hỏi thứ nhất của anh Kiều Duy Cường (Phòng QA, Công ty cổ phần Acecook Việt Nam), hỏi ngày 27/2/2023 và được trả lời ngày 14/10/2023. Câu hỏi thứ hai của chị Phạm Thị Hòa (Thành phố Hồ Chí Minh), hỏi ngày 17/2/2023 và được trả lời ngày 14/10/2023.
23. Các quy định có liên quan của NĐ08 gồm: Điều 3, Khoản (14)(15); Điều 64.
24. Ủy viên về các vấn đề môi trường và đại dương của EU Karmenu Vella phát biểu rằng: mặc dù thìa/nĩa nhựa chỉ là những vật thể nhỏ bé, chúng có khả năng phá hủy môi trường to lớn và lâu dài. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_2631.
26. Xem: https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20181212STO21610/plastic-waste-and-recycling-in-the-eu-facts-and-figures; https://www.doi.gov/pressreleases/interior-department-announces-progress-phase-out-single-use-plastics-across-public.
27. EUR-LEX – 32019L0904 – EN – EUR-LEX. (n.d.). https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2019/904/oj
28. Hanh Le. (2023, August 23). Các loại nguyên liệu nhựa sinh học. Biopolymer.vn. https://biopolymer.vn/tin-tuc-su-kien/nguyen-lieu-nhua-sinh-hoc/
29. Packaging Traceability – Food & Beverage | Cognex. (n.d.). https://www.cognex.com/industries/food-and-beverage/allergen-management-and-traceability/packaging-traceability
30. Xem thêm: https://www.darbox.com/index.php/our-services/un-packaging-codes.
31. Xem: https://vietnamlawmagazine.vn/official-gazette-issues-nos-13-24-2022-released-on-may-30-2022-48647.html?utm_source=link.gov.vn#source=link.gov.vn; https://winrock.org/wp-content/uploads/2023/02/LuatBVMT-Eng_20230203.pdf (trang 157).
Nguồn: https://www.luatkhoa.com/2023/11/nhin-vao-luat-bao-ve-moi-truong-thay-lo-hong-lam-luat-o-viet-nam/