Đỗ Kim Thêm dịch
Lời người dịch
Luật pháp có một sức mạnh vô hình, nhưng không do huyền thoại của tôn giáo và cũng không nhờ cưỡng chế kinh tế hay bạo lực quân đội. Công dụng của luật pháp là trừng phạt các vi phạm và đem lại công bình và trật tự cho xã hội. Khi cá nhân có tinh thần tìm hiểu công lý, yêu chuộng hoà bình và đồng thuận cho một căn bản chung sống, thì tất cả tranh chấp xã hội sẽ được giải quyết an hòa bằng phương tiện luật pháp.
Nhưng luật pháp còn là một phương tiện cho các quốc gia lâm chiến vãn hồi hoà bình và tái thiết hậu chiến, đặc biệt nhất là hoà giải quốc gia và hoà hợp dân tộc, một khái niệm quen thuộc với người Việt từ khi có hiệp định Paris.
Thực ra, hoà giải không chỉ là tha thứ của nạn nhân về sai trái của thủ phạm, mà còn là một khuôn khổ luật pháp để xây dựng lại mối quan hệ và niềm tin cho toàn thể xã hội, tạo lập một cộng đồng cho tương lai. Sự đồng tình của cả hai phe thắng và thua trận trong thời hậu chiến sẽ đem lại ý nghiã chung sống về chính trị: điểm chủ yếu cho các vấn đề cá nhân, tập thể, nhà nước, luật pháp và đạo đức sẽ được thảo luận.
Nhưng quan trọng nhất, hoà giải là một đồng thuận giá trị về chính trị. Đầu hàng của cá nhân hay tập thể là một thay đổi thái độ trước phe thắng cuộc và một quyết định hợp lý của lý trí cần được thể chế chính trị bảo vệ, và vai trò luật pháp là điều kiện thể chế tiên quyết. Khuôn khổ cho hoà giải là bình đẳng trước pháp luật, thực thi dân chủ, tôn trọng nhân quyền, dân quyền và tinh thần thượng tôn luật pháp của chế độ.
Dầu bối cảnh tranh chấp khác nhau, các nước Nam Phi, Nam Tư cũ, Bắc Ái Nhĩ Lan, Sierra Leone, El Salvador, Guatemala và Rwanda đã tìm ra một căn bản đồng thuận cho tiến trình hoà giải, mà đạo đức là mục tiêu và luật pháp là phương tiện. Đó là hai vấn đề kinh nghiệm cho chúng ta cần được đặt ra khi thảo luận về hoà giải dân tộc. Bản dịch sau đây giới thiệu về vai trò của luật pháp trong tiến trình này.
Nguyên tác của bản dịch là “The Rule of Law in the Postconflict Phase – Building a Stable Peace”, Chương 47 của “Turbulent Peace, The Challenges of Managing International Conflict, Chester A. Croker et al (eds.) 2001, U. S Institute of Peace Press, 2001, 801-820.
Neil J. Kritz là Giám đốc Chương trình Rule of Law của U. S Institute of Peace. Người dịch đặt tựa đề cho bản dịch và loại bỏ tất cả các chú thích để tham khảo về luật quốc tế.
Bài liên quan: “Lý Thuyết Đạo Đức Cho Hoà Giải Chính Trị“, Colleen Murphy, “A Moral Theory of Political Reconcialtion”, Cambridge University Press, 2010.
* * *
Bản chất chiến tranh đã thay đổi từ cuối thế kỷ XX. Điều này đòi hỏi chúng ta cần có một viễn kiến mới về phương pháp để giải quyết xung đột cũng như kiến tạo và duy trì hoà bình. Hiện nay, đa số các cuộc chiến xảy ra trên toàn thế giới, mà thực ra là giữa các nước với nhau nhiều hơn là có tính cách quốc tế. Chiến tranh giữa quân đội của các quốc gia có chủ quyền là ngoại lệ.
Thay vào đó, những xung đột tôn giáo và sắc tộc, các tranh chấp về quyền dân tộc tự quyết, quyền kế thừa và các đấu tranh có vũ trang bạo lực giữa các lực lượng chính trị đối kháng quốc nội đã lên đến 93 % trong tổng số các xung đột có vũ trang, theo như một tài liệu ghi nhận được trong những năm gần đây về tình hình thế giới.
Thống kê cho thấy có những hậu qủa sâu xa tác hại cho tiến trình ngăn ngừa tranh chấp, giải quyết xung đột và kiến tạo hoà bình trong thời kỳ hậu chiến. Tất cả những phương tiện kỹ thuật có thể giải quyết chiến tranh loại cổ điển giữa các nhà lãnh đạo các quốc gia trước đây, nay đã không còn thích hợp làm cho các thoả ước có ý nghĩa hơn để hoà giải các đối nghịch nội bộ và đoàn kết quốc gia. Một trong những yếu tố đóng vai trò quan trọng trong bối cảnh thay đổi của chiến tranh là sự phát triển về uy lực pháp quyền.
Để làm khởi điểm, chúng ta cần nhận ra sự khác biệt giữa uy lực pháp quyền (the rule of law) và đơn thuần cai trị bằng luật (rule by law), đây là điểm chính. Những khái niệm bao quát như dân chủ và uy lực pháp quyền có thể bị lẫn lộn. Ngay cả các chế độ độc tài thường dùng luật pháp như một phương tiện trong cơ chế kiểm soát xã hội. Chế độ Đức Quốc Xã che đậy tội ác bằng một bề mặt hợp pháp. Hiến pháp của Liên Xô năm 1936 đọc lên giống những lời kinh cầu nguyện về những quyền hiến định, nhằm phục vụ cho Stalin vì những khe hở luật pháp dễ làm biến dạng luật. Trong những tuần cuối cùng còn nắm quyền, chế độ Ceausescu tại Romania đã dùng luật để giết dân.
Đó là những thí dụ cho thấy cai trị bằng luật trong khi toà án, luật lệ chỉ là huy động gian xảo để phục vụ bạo quyền. Thực ra, uy lực pháp quyền không chỉ đơn thuần cung ứng phương tiện để chính quyền có thể sử dụng và lạm dụng quyền lực. Ngược lại, nguyên tắc này giới hạn quyền của chính quyền, buộc chính quyền phải tuân thủ phương cách ứng xử phù hợp luật pháp đã được quy định và công bố. Trong bối cảnh hậu chiến, nguyên tắc này còn giúp kẻ cựu thù đóng vai trò chủ yếu trong việc tuân phục trật tự mới với tất cả thành tín.
Tuân thủ uy lực pháp quyền không chỉ dừng lại ở chỗ chỉ áp dụng một cách máy móc về những đặc điểm kỹ thuật pháp lý trong trạng thái tĩnh lặng. Nguyên tắc này còn tìm kiếm liên tục những thể chế và tiến trình nhằm tạo ổn định đích thực thông qua công lý. Ngoài mục tiêu hướng về một chính quyền mà khả năng bị hạn chế, uy lực pháp quyền nhằm bảo vệ quyền luật định cho các thành viên trong xã hội. Nguyên tắc này tạo ra luật và thủ tục để cưỡng chế quyền của mọi phe phái, buộc tất cả phải chịu trách nhiệm về hành động của mình và cấm đoán mọi cách thu tóm quyền lực thành độc tài hay chuyên chế. Luật pháp còn cung ứng đủ loại phương tiện nhằm giải quyết ôn hòa các tranh chấp giữa tư nhân, phe nhóm hay chính quyền. Bằng cách này, uy lực pháp quyền kết hợp để đảm bảo một nền hoà bình lâu dài. Trong một phiên họp lịch sử tại Copenhagen năm 1990, 35 quốc gia khi thành lập Cơ Quan An Ninh và Hợp Tác tại Châu Âu, Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) có xác nhận mối quan hệ này. CSCE tuyên bố rằng mọi xã hội dựa trên uy lực pháp quyền là điều kiện tiên quyết cho một trật tự lâu dài cho hoà bình, an ninh, công bình và hợp tác.
Sự thay đổi các tranh chấp từ dạng quốc tế sang các liên quốc gia đem lại vai trò uy lực pháp quyền với hai cách quan trọng. Thứ nhất, luật quốc tế mở lối và tạo thích nghi cho những tình hình mới thông qua những thay đổi tiệm tiến về luật chiến tranh. Hiện nay, người ta ngày càng đồng thuận nhiều hơn về những tiêu chuẩn pháp luật mà trước đây chỉ quy định chiến tranh giữa các quốc gia, những lạm quyền vào thời chiến cũng như những vi phạm luật quốc tế, ngày nay luật được áp dụng trong phạm vi liên quốc.
Tòa án Hình sự quốc tế (ICC The Hague)
Từ nửa thế kỷ nay, thế giới đã có quy định về trách nhiệm cá nhân trong việc vi phạm tội chiến tranh, tội ác chống nhân loại tại Nuremberg. Theo luật quốc tế, những tội phạm này được hiểu chung là chịu trách nhiệm khi đặt trong khung cảnh chiến tranh giữa các quốc gia.
Tháng 11 năm 1994 khi Hội Đồng Bảo An Liên Hiệp Quốc (LHQ) thiết lập Toà Án Hình Sự Quốc Tế để xét xử tội diệt chủng tại Rwanda, thì sự hiểu biết này đã thay đổi. Khi Hội Đồng Bảo An chấp thuận Hiến chương Toà án Rwanda, một mặt là nghiêm cấm mọi đòi hỏi nối kết giữa khởi tố quốc tế, trừng phạt các tội ác chống nhân loại, nhưng mặt khác, tranh chấp về các vi phạm có đặc điểm quốc tế hay phi quốc tế, cũng áp dụng những cấm đoán quốc tế vào trong những tranh chấp thuần túy quốc nội. Hiệp ước này được chuẩn nhận vào năm 1998 để thiết lập Toà Án Hình sự Quốc tế Thường trực. Hiệp ước cũng du nhập khảo hướng này khi định nghĩa tội diệt chủng, tội phạm chống nhân loại và hàng loạt các tội phạm khác mà qua đó toà án có quyền tài phán, ngay cả khi các tranh chấp này không có tính cách quốc tế.
Cùng lúc và tương phản với một vài quân đội chính quy, ngày nay, phương cách ứng sử theo luật quốc tế cũng được áp dụng cho những lực lượng không thường trực và phiến loạn tham gia nội chiến, dù nói chung, các lực lượng này không hề được học tập về luật chiến tranh. Thách thức trong thời gian sắp đến là nhu cầu cần phổ biến và áp dụng hữu hiệu luật chiến tranh cho các đối tượng không phải là nhà nước.
Ý nghĩa thứ hai là luật pháp phải thích hợp với sự thay đổi về bản chất của chiến tranh – và đó cũng là chủ đề của tiểu luận này – trở thành vai trò chủ yếu của uy lực pháp quyền trong việc đem lại ổn định và hoà bình dài lâu sau tranh chấp giữa hai quốc gia. Điểm có thể hoàn toàn thuyết phục được và cũng thường xảy ra là chiến tranh cổ điển giữa hai quốc gia độc lập có thể giải quyết và một nền hoà bình lâu dài có thể phát huy mà không cần thay đổi luật lệ quốc nội, cấu trúc hay thể chế của các nước tranh chấp.
Cuộc chiến giữa Iran và Irak vào năm 1980-88, xung đột biên giới giữa Peru và Ecuador, và chiến tranh giữa Ethopia và Eritrea đã minh chứng cho luận điểm này. Không quốc gia nào trong sáu quốc gia lâm chiến này khi kết thúc tranh chấp phải chiụ sự thay đổi về mặt tổ chức trong nước với mức độ trầm trọng. Mặt khác, giải quyết xung đột có vũ trang giữa các phe nhóm trong một quốc gia và ngăn ngừa mọi cạnh tranh đòi hỏi quan tâm đến cấu trúc xã hội và thể chể nhằm đảm bảo cho từng phe lâm chiến là quyền lợi của họ luôn được bảo vệ thông qua những phương tiện bất bạo động. Vấn đề này hiếm khi đạt được, và nếu có thể xảy ra, đó là khi người ta quan tâm đến việc xây dựng một thể chế tôn trọng uy lực pháp quyền.
Như Tổng thư ký LHQ Boutros Boutroas-Ghali từng xác định khi ông mô tả về việc kiến tạo hoà bình: „Muốn công tác kiến tạo và duy trì hoà bình thành đạt, chúng ta phải kết hợp những nỗ lực toàn diện, để nhận ra và hỗ trợ các cấu trúc để cũng cố hoà bình và gia tăng tin tưởng và phúc lợi cho mọi người. … Có một sự nối kết hiển nhiên giữa uy lực pháp quyền và… thành tựu của một nền hoà bình đích thực và an ninh trong bất cứ một trật tự chính trị mới và ổn định nào“.
CHUẨN MỰC PHÁP QUYỀN VÀ HỖ TRỢ QUỐC TẾ ĐANG THÀNH HÌNH
Trong những năm gần đây, những chuẩn mực quốc tế được triển khai để định nghĩa uy lực pháp quyền khá chi tiết, cung ứng một lộ trình đa dạng cho những ngưòi dấn thân vào những nỗ lực kiến tạo hoà bình. Trình bày minh bạch những chuẩn mực này bắt nguồn chủ yếu từ kết hợp lại hai trào lưu trong hai lĩnh vực – dân chủ và nhân quyền – mỗi lĩnh vực đều có liên hệ chặt chẽ nhau, nhưng lại khác biệt với uy lực pháp quyền.
Trong những thập niên vừa qua, một trong những trào lưu tư tưởng này đặt trọng tâm vào những hệ thống dân chủ và xem đây là một cách bảo chứng tốt đẹp nhất không những cho tự do mà còn cho hoà bình (Trường phái này có ảnh hưởng sâu đậm, nếu không hẳn là độc tôn, thuộc về chính giới bảo thủ phương Tây, những người đã cổ vũ cho dân chủ trong bối cảnh chiến tranh lạnh). Những công trình nghiên cứu quy mô đã minh chứng một sự thật hiển nhiên là các nước dân chủ ít gây chiến với các nước khác hơn là các nước độc tài toàn trị.
Nhưng cổ vũ dân chủ như là một hệ thống giá trị cho tổ chức xã hội đòi hỏi nhiều công trình nghiên cứu sâu rộng. Bằng cách nào người ta có thể bảo đảm cho một hình thức dân chủ? Trả lời câu hỏi này đòi hỏi thay đổi khái niệm dân chủ từ phạm vi vĩ mô sang việc nghiên cứu các cấu trúc thể chế đặc thù hay những cơ chế chủ yếu cho dân chủ và phân biệt nó với những hệ thống không dân chủ. Kết quả là cần công nhận và khởi xướng những yếu tố cơ bản của uy luật pháp quyền để bảo đảm tối hậu cho dân chủ.
Động lực cho nhân quyền là theo cách phân tích đối nghịch, đi từ đặc thù đến tổng quát. Một phần do những thảm khốc của Đệ Nhị Thế Chiến tác động, luật quốc tế đem lại đảm bảo ngày càng mở rộng về những vấn đề nhân quyền theo một bảng danh mục đúng theo định nghĩa của LHQ và các tổ chức điạ phương khác.
Tuy nhiên, qua thời gian, các phong trào nhân quyền quốc tế (trong chừng mực nào đó đã bị ảnh hưởng theo quan điểm tự do) ngày càng công nhận một sự kiện cơ bản: Trong khi một chiến dịch quốc tế thường có thể cứu được một tù nhân chính trị khỏi bị giam cầm, nhưng phạm nhân này được thay thế nhanh chóng bởi các nạn nhân khác, trừ khi nào hệ thống hay cấu trúc chính quyền cho phép lạm dụng được thay đổi. Những bảo đảm cơ bản về nhân quyền được quy định khác nhau trong luật quốc tế có thể được thực thi một cách hữu hiệu do những quy định hướng dẫn chi tiết về thể chế và thủ tục mà các quyền này phải được áp dụng. Một lần nữa cho thấy kết quả là có sự công nhận về nhu cầu soạn thảo về ý nghĩa của uy lực pháp quyền.
Do đó, càng có nhiều tài liệu về công ước, nghị quyết, tuyên bố và phúc trình của cơ quan LHQ soạn thảo về tiêu chuẩn cho uy lực pháp quyền. Các tổ chức địa phương khác nhau cũng góp phần tương tự vào việc soạn thảo những quy cách hướng dẫn này. Tổ chức An ninh và Hợp Tác tại Châu Âu, (OSCE, trước đây là CSCE) đã đưa ra định nghĩa chi tiết liên hệ đến yếu tố thể chế và thủ tục của uy lực pháp quyền – một bảng danh mục đầy đủ chi tiết nhất của loại này được chuẩn nhận do một tổ chức quốc tế – được sử dụng như là tiêu chuẩn cho 55 quốc gia hội viên. Hội Đồng Châu Âu đòi hỏi các thành viên minh thị chấp nhận uy lực pháp quyền trong tổ chức và cũng triển khai hàng loạt các chuẩn mực phức tạp tương tự. Cả hai tổ chức của Hoa Kỳ và Hội Đồng Châu Âu triển khai và chấp hành những tiêu chuẩn về uy lực pháp quyền qua những cơ quan tài phán địa phương và toà án về nhân quyền. (Trong trường hợp Hội Đồng Châu Âu có hai cơ chế riêng biệt gần đây đã nhập một). Như đã được khởi thảo trong các nguồn khác nhau, những nghĩa vụ quy định cho uy lực pháp quyền gồm những điểm sau đây:
– Một chính quyền theo thể chế đại nghị mà cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp do dân cử hay trước đơn vị tranh cử địa phương.
– Nhiệm vụ của chính quyền là thi hành theo hiến pháp và luật pháp quy định.
– Phân biệt rõ rệt giữa nhà nước và các đảng chính trị.
– Trách nhiệm giải trình của quân đội và cảnh sát truớc chính quyền dân sự.
– Cứu xét và chấp nhận lập pháp qua thủ tục công khai.
– Công bố những luật lệ hành chánh để tạo điều kiện giá trị cho luật.
– Những phương tiện bồi thường hữu hiệu đối với những quyết định hành chánh và cung cấp tin tức cho những người bị ảnh hưởng đến các biện pháp này.
– Hệ thống tư pháp độc lập.
– Bảo vệ tính cách độc lập của luật giới.
– Quy định chi tiết những bảo vệ trong phạm vi thủ tục hình sự.
– Bồi thường cho các nạn nhân bị công quyền lạm dụng.
– Bầu cử tự do và công bằng.
– Công nhận quyền luật định được tham gia sinh hoạt chính trị.
Trong khi khởi thảo những nguyên tắc về uy lực pháp quyền, một số các tài liệu này có đề cập và mở rộng các kết ước về nhân quyền theo truyền thống, gồm có tự do lâp hội, tự do tôn giáo, tự do phát biểu, tự do di chuyển và bảo vệ chống tra tấn.
Trong những năm gần đây, ngoài việc khởi thảo những chuẩn mực cho uy lực pháp quyền, có nhiều chương trình viện trợ được mở rộng nhằm giúp cho việc áp dụng, đặc biệt là tại các nước đang có tranh chấp. Lượng giá, trợ giúp kỹ thuật, huấn luyện, tham khảo các chuyên gia trong việc soạn thảo các cải cách lập pháp và lập quy, đặt những phái bộ quan sát và tư vấn, tặng những phương tiện và tài liệu để gia tăng uy lực pháp quyền là những đặc trưng cơ bản trong khung cảnh tái thiết hậu chiến.
Những cung ứng viện trợ thường xuyên gồm nhiều cơ quan khác nhau của LHQ (đặc biệt là Chương trình Phát triển LHQ, Văn phòng Cao Ủy LHQ về Nhân Quyền), các tổ chức điạ phương, Ngân hàng Thế giới, cơ quan tài trợ song phương và các tổ chức phi chính phủ ngoại quốc. Luật sư thuộc các đơn vị quân đội duy trì hoà bình đôi khi đóng vai trò tích cực. Giới hỗ trợ luật pháp trở nên quan trọng tại một số nơi có tranh chấp, họ tổ chức các phiên họp để phối hợp và chia sẻ thông tin, tránh trùng lắp, cung ứng hỗ trợ liên tục vì khả năng tiếp thu có giới hạn. (Họ lập luận là với mức độ hoạt động nâng cao, mức độ tổng hợp các phương tiện khả dụng trong việc tái thiết hậu chiến thường thường ít hơn so với nhu cầu, và các nhà tài trợ thường theo đuổi nhiều chương trình khác nhau).
Điều cần lưu tâm là những chuẩn mực đề cập ở trên mang lại một lộ trình cho việc phát triển uy lực pháp quyền trong việc tái thiết hậu chiến, nhưng lại ít khi được duy trì để hoàn thiện trong tình trạng vẫn chưa hoàn chỉnh. Tại những nước có nội chiến dai dẳng và đẩm máu, nói chung, hệ thống tư pháp ở trong tình trạng đổ nát trầm trọng. Ngay cả khi có tòa án khả tín, thì những thể chế và nhân viên của hệ thống bị hủy hoại hoặc tham nhũng thành đặc tính điển hình.
Tuy nhiên, hỗ trợ lớn lao của quốc tế, xây dựng hệ thống tư pháp hữu hiệu (hoặc trong trường hợp một số quốc gia, xây dựng cơ sơ tư pháp lần đầu tiên) sẽ không đạt được trong một sớm một chiều. Nhu cầu tuyển dụng, huấn luyện điều tra viên, công tố viên, chánh án và nhân viên toà án, chấp nhận cải cách pháp luật và hành chánh, phát triển luật giới độc lập và vững mạnh, khởi dụng những phương tiện và trang bị thiết yếu cho việc điều hành hệ thống, tất cả tạo một tinh thần trọng pháp đòi hỏi nhiều thời gian. Khả năng quốc tế trong việc hỗ trợ nhanh chóng và thích ứng về pháp luật cho những quốc gia này đang phát triển, nhưng còn cần phải tiến xa hơn nữa. Tiến triển về uy lực pháp quyền thời hậu chiến, giống như những tiến trình khác, có thể còn nhiều hỗn độn và chậm chạp. Tuy nhiên, trong những trường hợp, kiên quyết đòi hỏi cầu toàn cho một hệ thống trước khi hệ thống được cải thiện có thể gây phản tác dụng.
Ngay cả khi cộng đồng quốc tế can thiệp toàn diện, gần như đãm nhiệm hầu hết các công việc tư pháp địa phương, quốc tế cũng không đủ khả năng thỏa mãn nhu cầu luật lệ. Đó là trường hợp Kosovo thời hậu chiến, khi phái bộ LHQ tham gia vào quyền hành pháp và lập pháp; các chuyên gia ngoại quốc do LHQ mang tới và họ được quyền ủy trị để quản nhiệm hệ thống tư pháp. Ngay trong trường hợp này, thì cách hoạt động của các tòa án do LHQ điều động và những luật lệ do LHQ áp đặt cũng không theo chuẩn mực quốc tế như trong một báo cáo của văn phòng OSCE Kosovo than phiền.
YẾU TỐ CHỦ YẾU VỀ CẤU TRÚC VÀ THỦ TỤC
Uy lực pháp quyền kết hợp với một vài yếu tố tất yếu làm xoa dịu căng thẳng và giảm khả năng đưa tới những xung đột trầm trọng hơn. Vì việc rà soát toàn diện mọi khiá cạnh của uy lực pháp quyền sẽ vượt ra khỏi khuôn khổ của tiểu luận này, nên ở đây chỉ nêu lên một vài yếu tố chính nhằm tìm hiểu vai trò quan trọng trong việc vãn hồi hoà bình và ngăn ngừa xung đột.
Tư pháp độc lập
Dĩ nhiên, đòi hỏi chính cho việc vận hành uy lực pháp quyền là một nền tư pháp độc lập. Về mức độ cơ bản, trong bất cứ hệ thống nào, mục tiêu chủ yếu của tòa án cũng là nhằm phục vụ như một diễn đàn để đem lại giải pháp an hoà cho mọi tranh chấp. Xung đột và bất hoà là điều không thể tránh được trong bất cứ xã hội con người nào. Một điều nguy hiểm là khi tạo một mô hình lý tưởng mà không nghĩ đến xung đột cá nhân hay phe nhóm. Muốn xây dựng một nền hoà bình lâu dài, điều cần thiết là phải đưa tất cả những xung đột vào trong một phương thức giải quyết theo thông lệ và được chấp nhận trước khi các xung đột này trở nên bạo động và khó kiểm soát.
Trong bất cứ quốc gia nào có xung đột vũ trang đang thành hình, sẽ còn có đủ loại các khiếu nại và cáo giác bất công. Việc này còn bao gồm cả những yêu sách về trừng phạt cho những người phạm tội trong chiến tranh và những tội khác.
Chiến tranh làm cho con người tản lạc. Hậu quả của việc hồi hương người tỵ nạn hay tù nhân thường có tranh chấp khi khiếu nại về tài sản. Trong bối cảnh hậu chiến, các toà án thường được thỉnh cầu giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng ngôn ngữ thiểu số hoặc quyền tham gia bầu cử của các tổ chức khác nhau. Mỗi vấn đề là một chuyện cực kỳ biến động, một nền tư pháp độc lập sẽ là phương tiện an toàn và khả tín để giải quyết vấn đề. Dĩ nhiên, nền tư pháp sẽ giải quyết những tranh chấp bình thường và hàng ngày trong dân chúng, nhưng cũng hy vọng rằng sẽ đóng góp thành một tinh thần chung để giải quyết tranh chấp qua những phương tiện hiếu hoà.
Cũng nên ghi nhận là không phải bất cứ tranh chấp nào cũng có thể giải quyết bằng phán quyết tư pháp. Có nhiều khía cạnh của tranh chấp thuần về chính trị, không liên quan đến luật mà toà án có thể áp dụng. Tạo điều kiện cho toà án làm người hoà giải tranh chấp – đặc biệt nếu hệ thống tư pháp vẫn còn là một thể chế non yếu – tạo nguy hiểm chính trị hoá cho thể chế làm mù quáng cho chính trị, làm suy yếu uy tín và tinh thần độc lập của hệ thống tư pháp. Nhiều phân tích cho thấy là việc chính trị hoá Tòa Bảo Hiến Liên Xô trong những năm đầu tiên của thập niên 1990 tạo một đặc thù chuyên môn hoá, nhưng lại làm thể chế này kém hiệu năng trong khi chuyển hoá dân chủ.
Chấp pháp và Tư pháp hình sự
Uy lực pháp quyền đòi hỏi một hệ thống tư pháp hình sự phải ngăn trở và trừng phat cướp bóc và các hành vi bạo lực, cho phép người dân có cảm tưởng sống trong an lành. Đồng thời, hệ thống tư pháp hình sự phải tránh bị lạm dụng cho các mục tiêu chính trị và phải tuân thủ quyền luật định về thủ tục hình sự đuợc quốc tế công nhận. Nói một cách khác, nếu các xung đột xã hội và xung đột tuơng tự trầm trọng khác được giảm thiểu, người dân yên tâm khi không còn bị băng đảng hay chính quyền sách nhiễu.
Một vấn đề phụ thuộc khác mà các quốc gia thoát khỏi chiến tranh hoặc do chuyển chế độ từ đàn áp sang dân chủ là có sự đình trệ trong khả năng chấp pháp. Thời kỳ chuyển tiếp kéo dài trong khi các lực lượng công an và cảnh sát thuộc chế độ củ bi loại trừ hay suy yếu, trong khi chế độ mới vừa thành hình. Duy trì hệ thống tư pháp và cảnh sát chế độ củ, một vài thành phần này tạo vấn đề hơn là đem lại giải pháp, làm giảm đi uy tín cho chế độ mới và đe dọa khả năng chính quyền mới trong việc điều hành thời chuyển tiếp. Việc huấn luyện nhân viên, xây dựng hàng ngũ lãnh đạo và một hệ thống tư pháp hình sự mới và có uy tín phải mất nhiều năm.
Chỉ nêu Liên Xô, Georgia, Nam Phi và El Salvador làm thí dụ cho thấy thời gian tụt hậu gây một khoảng trống về an ninh tác hại hơn cho các yếu tố hình sự. Trong từng quốc gia trong bốn thí dụ này, thời kỳ chuyển tiếp làm tăng tỷ lệ tội phạm hình sự, một khuynh hướng tương tự cũng xảy ra tại nhiều nước khác đang trong thời hậu chiến. Trong khi nỗi lo sợ hàng ngày người dân bị bắt trong binh lửa chiến tranh hoặc bị đàn áp thô bạo của chính quyền vì quan điểm chính trị được giảm đi đáng kể, thay vào đó họ lại lo sợ vì trộm đạo, cướp bóc và băng đảng hoành hành trong tình trong vô luật pháp của thời kỳ chuyển tiếp.
Trong một số trường hợp, những phạm nhân mới nay là các quân nhân và sĩ quan giải ngũ sau khi chiến cuộc kết liễu, họ còn vũ khí trong tay và chưa có cuộc sống mới. Thí dụ như tại El Salvador, một cuộc điều tra chính thức đã kết luận rằng đội thám tử cảnh sát đã giết hàng ngàn người theo cánh tả, trở nên ít cực đoan hơn trong chiến tranh và tự biến dạng thành những băng đảng mới mà không sợ hãi và không được kiểm soát vì hệ thống tư pháp hình sự thiếu hiệu năng. Vì không thể kiểm soát, nên hình sự gia tăng trầm trọng tạo đe doạ thực sự cho một nền hòa bình chưa được ổn định.
Thiếu một cơ chế chấp pháp hữu hiệu, nên bối cảnh hậu chiến đem lại một mảnh đất màu mỡ cho những hoạt động hình sự liên quốc gia gia tăng, rất khó bứng gốc, làm suy yếu không những cho quốc gia liên hệ, mà còn ảnh hưởng đến các quốc gia khác. Thiếu một chính phủ có hiệu năng thời hậu chiến tại Kosovo là một thí dụ rõ nhất. Tháng giêng năm 2001, chính phủ nước Anh đã gởi một toán tình báo đặc biệt tới Kosovo để theo dõi băng đảng hình sự chuyên lo về đưa người nhập cư bất hợp pháp, mãi dâm và ma túy vào Tây Âu. Bất lực của chính phủ thời hậu chiến trong việc giải quyết vấn đề được hữu hiệu tạo ra một hình thức tự chấp nhận trước các vấn đề tội phạm liên quốc gia và có thể gây nguy hiểm cho những viện trợ quốc tế và đầu tư mà họ đang cần đến.
Để giải quyết những vấn đề này, việc tái thiết hậu chiến phải nhanh chóng thiết lập những toà án không tham nhũng và không bị băng đảng hình sự đe doạ; lực lượng cảnh sát cần được hỗ trợ, cá nhân các giới chức phải bị quy trách khi phạm pháp; huấn luyện và giải trình vấn đề chấp pháp và hệ thống tư pháp hình sự cần khởi động ngay sau tranh chấp chấm dứt. Thí dụ như thoả ước Dayton nỗ lực kết hợp bài học này, giải quyết minh bạch từng điểm một trong thời hậu chiến.
Hơn nữa, trong những năm gần đây, nhiều hoạt động cảnh sát quốc tế đã gia tăng một cách đáng kể, trở thành một giao điểm chung trong thời hậu chiến nhằm giúp tránh những chấp pháp vô hiệu. Năm 2002, có khoảng 9000 cảnh sát dân sự của LHQ được huy động tới nhiều địa điểm khác nhau để hỗ trợ tái thiết. Tổ chức và quy định phạm vi hoạt động cho cảnh sát dần dần trở nên có tính chuyên nghiệp hơn, nhưng vẫn còn nhiều thách thức trong các phạm vi tuyển dụng, huấn luyện, phối hợp và xác minh luật pháp cần áp dụng cho các lực lượng này trong tuơng lai.
Tính Minh bạch và Khả đoán
Khi hành vi của đối thủ được minh bạch và khả đoán, thì sẽ làm giảm đi khả năng của các xung đột quốc tế, điều này đã được minh chứng và chấp nhận. Những biện pháp nhằm xây dựng niềm tin đã được đề ra làm giảm bớt xung đột tại nhiều địa phương. Một vài biện pháp có thể khuấy động phe đối nghịch (thí dụ như chuyển quân hay thử hoả tiển), nhưng khi tuân thủ những thủ tục quy định lại làm dễ dàng hơn cho việc thông cảm nhau và giảm bớt nghi ngờ.
Theo truyền thống, giới ngoại giao và những người chuyên trách về ngăn ngừa và giải quyết xung đột đã áp dụng nguyên tắc này trong các xung đột giữa các quốc gia. Khi những xung đột này ngày càng tăng lên giữa các quốc gia, nguyên tắc này vẫn còn giá trị. Tín cẩn sẽ gia tăng – nghi ngờ còn tiềm tàng, ngạc nhiên và căng thẳng sẽ giảm khi các phe được yêu cầu công khai các hoạt động. Tinh thần thượng tôn pháp luật đòi hỏi chính quyền chấp nhận nguyên tắc minh bạch và khả đoán và luật pháp đề ra những cơ chế đảm bảo nguyên tắc này. Nguyên tắc này đòi hỏi là luật pháp được chuẩn nhận thông qua một tiến trình công khai của một cơ chế đại nghị, mọi luật lệ phải được công bố, luật không thể hồi tố, cơ quan công quyền hành sử theo đúng luật quy định, toàn thể hệ thống chịu sự tài phán tư pháp để nhằm đảm bảo thi hành pháp luật. Friedrich von Hayek, kinh tế gia bảo thủ người Áo có nói:
Không có gì phân biệt rõ ràng hơn giữa một quốc gia tự do với độc tài là tinh thần thượng tôn pháp luật của chính quyền các quốc gia tự do. Gạt bỏ mọi đặc điểm kỹ thuật luật học, nguyên tắc này có nghĩa là mọi hành vi của chính quyền phải bị ràng buộc bởi luật pháp quy định và phải công bố trước – luật pháp có thể được tiên đoán trước một cách chính xác là chính quyền sử dụng uy lực cưỡng chế trong trường hợp quy định và mọi kế hoạch cá nhân phải dựa trên suy đoán này“.
Kiểm soát bộ máy hành chánh
Ngay khi công nhận có mối quan hệ giữa việc đảm bảo tinh thần thượng tôn pháp luật để tránh xung đột lan rộng, thì quan tâm và hỗ trợ hải ngoại chỉ nhắm vào công tác tư pháp và lập pháp. Đây là các thể chế chủ yếu, nhưng khi kỹ thuật thăng tiến và xã hội trở nên phức tạp hơn, quốc hội có khả năng giải quyết các vấn đề trong một tầm mức ít hơn mà chính quyền phải đối phó. Nói chung, cơ quan lập pháp chỉ phác hoạ những nét chính, không thể quy định hết các chi tiết cũng như các vấn đề áp dụng cần phải có một cơ quan hành chánh của một nhà nước hiện đại.
Tại nhiều quốc gia, người dân bình thường sẽ trải nghiệm là có tinh thần thượng tôn pháp luật hay không (từ đó mà họ có cảm tưởng ít nhiều là mình có bị loại bỏ ra khỏi hệ thống hay không) thường là không thông qua những tương tác với tiến trình lập pháp và tư pháp, cũng không dính dáng đến bất cứ một vấn đề hiến định lớn lao nào, nhưng phải đương đầu với nhà nước hành chánh. Giải quyết vấn đề an sinh xã hội, nhận giấy phép được câu cá hay xin trợ cấp gia đình, nhận giấy phép xây nhà hay nhà thờ hoặc tham gia vào một chính đảng, nhận giấy chứng thực của nhà nước hay giấy tài trợ cho một trường học ngôn ngữ thiểu số, – tất cả các loại vấn đề này buộc dân chúng phải tiếp xúc với nhà nước. Nói chung, mọi vấn đề này không nằm trong phạm vi trách nhiệm của cơ quan lập pháp.
Trừ khi nào những quyết định hành chánh tôn trọng luật pháp, nếu không, mối quan hệ này không thể bị công luận kiểm soát, từ đó dễ dàng đưa tới tham nhũng, tráo trở và trở thành hình sự. Theo hầu hết các chuyên gia quốc nội và quốc tế tham gia tư vấn chương trình tái thiết hậu chiến, cải cách thủ tục hành chánh không quá thu hút như soạn thảo hiến pháp hay bầu cử, từ đó họ nhận định sai lầm là không nên quan tâm, mà đây là một lĩnh vực, dù không đáng kể, nhưng chính quyền phải hứng chiụ nhiều khiếu nại và chống đối, kể cả âm thầm và không có chủ tâm.
Tại Peru vào năm 1984, người ta tin là có mối quan hệ giữa mức độ tín nhiệm chính quyền và hiệu năng của đối kháng bạo động. Peru có một cơ quan lập pháp dân chủ có hiệu năng, luật pháp được chuẩn nhận và công bố sau khi thảo luận công khai. Đối với giới quan sát, thì hệ thống này đã tuân thủ pháp luật.
Dù đạt được về hình thức, nhưng kinh tế gia Hermano de Soto chứng minh là có 99% luật lệ quy định đời sống hằng ngày chưa bao giờ được quốc hội thông qua. Thay vào đó, những luật lệ này là kết quả của những văn kiện lập quy do cơ quan hành pháp ban hành trong một tiến trình lập quy mà không được công luận tham gia, không có kiểm soát về mặt thủ tục hay bất cứ kiểm tra nào. Tình hình này không phải chỉ độc nhất có tại Peru. Khi quyền lực của các cơ quan hành chánh không được kiểm soát trong thời kỳ tái thiết, tình trạng này làm cho cá nhân và đoàn thể cảm thấy bị mất quyền trong hệ thống, tăng trưởng kinh tế cho cá nhân và nhà nước bị tổn hại, luật lệ và các quyết định hành chánh gây ra phân biệt dựa trên phe cánh chính trị, sắc tộc, tôn giáo, chủng tộc hay điạ dư.
Khi áp dụng tinh thần thượng tôn pháp luật, những người tham gia vào việc xây dựng hoà bình trong thời tái thiết hậu chiến sẽ cần tập trung vào hai thách thức khẩn thiết đặc biệt cho tiến trình hoà giải. Vấn đề này sẽ được đề cập trong hai phần sau.
(Còn tiếp)
N.J.K.
Dịch giả Đỗ Kim Thêm gửi trực tiếp cho BVN