Tim Wu, New York Times, December 10, 2020
Khoa Lê dịch
Mạnh Kim biên tập
Vậy lý do thực sự là gì?
Người Mỹ được dạy rằng chức năng chính của bản Hiến Pháp là kiểm soát quyền hành pháp: ngăn chặn những tổng thống có thể tìm cách trở thành bạo chúa. Những nền dân chủ khác đã rơi vào chế độ độc tài (Cộng hoà La Mã, Cộng hoà Đức sau Thế chiến thứ I, Trung Hoa Dân Quốc và còn nữa), nhưng hệ thống tam quyền phân lập tinh vi trong Hiến Pháp, được thiết kế chủ yếu bởi James Madison, đã luôn bảo vệ chúng ta khỏi đi vào vết xe đổ đó.
Hoặc là chúng ta cứ tưởng như vậy. Tuy nhiên, nhiệm kỳ Tổng thống của Donald Trump, một người quyết liệt tìm cách hiện thực hoá ham muốn toàn trị của mình nhưng bị ngăn chặn hầu hết, cho thấy chúng ta nên xem xét lại quan điểm đó. Bởi vì hệ thống tam quyền phân lập của chúng ta, trong đó ba nhánh của chính quyền có quyền hạn để kiểm soát và tác động lẫn nhau, đã đóng vai trò nhỏ bé đến mức đáng thất vọng trong việc ngăn chặn ông Trump có được quyền lực vô hạn mà ông ta muốn.
Thứ thực sự cứu được nền Cộng hoà khỏi ông Trump là những quy củ hệ thống phi chính thức được các công tố viên liên bang, sĩ quan quân đội và quan chức bầu cử tiểu bang giữ vững. Có thể gọi những giá trị này là “bản Hiến Pháp bất thành văn”, mà dù gọi đó là gì thì những yếu tố này đã đóng vai trò quyết định trong việc giới hạn quyền lực hành pháp, chứ không phải hệ thống tam quyền phân lập.
Đúng là toà án các cấp, ở những thời điểm khác nhau, đã chế ngự xu hướng bạo ngược của ông Trump, như khi họ bác bỏ những cáo buộc vô căn cứ của ông ta nhắm vào cuộc bầu cử và ngăn chặn nỗ lực nhằm huỷ bỏ chương trình DACA (1) không qua quy trình chuẩn mực. Nhưng trong những vụ án khác, như lệnh cấm du khách từ các quốc gia Hồi giáo, toà án các cấp đã cho thấy họ không muốn phán quyết vượt khỏi khuôn khổ để tìm ra động cơ vi hiến đằng sau. Nói đại khái hơn thì ông Trump thường hành động rất nhanh, trong khi các toà án lại vận hành chậm chạp, và điều này khiến toà án không thể phán xử được.
Một yếu tố thất bại lớn và quan trọng hơn nữa chính là Quốc hội. Ý đồ của Madison là Quốc hội phải đóng vai trò chủ đạo trong việc kiểm soát tổng thống. Tuy nhiên, thiết kế đó có một nhược điểm then chốt (như chính Madison đã nhận ra): dễ bị vô hiệu hoá bởi chính trị đảng phái. Hoá ra là, nếu đa số thành viên của ít nhất một trong lưỡng viện cho thấy sự trung thành với đảng của họ hơn với Quốc hội, Quốc hội sẽ không thể hoạt động như một chốt chặn đáng tin cậy với tổng thống cùng đảng. Đó là điều đã xảy ra với ông Trump và Thượng viện do đảng Cộng Hoà kiểm soát.
Đây là một vấn đề thâm căn cố đế, nhưng trong 4 năm qua nó đã bùng phát lan rộng dữ dội. Đối mặt với một tổng thống bất chấp luật lệ, các Thượng nghị sĩ đảng Cộng Hoà đã dung túng cho ông ta làm gì thì làm, từ chuyện lớn đến chuyện nhỏ. Họ cho phép ông ta bổ nhiệm quan chức lâm thời để vận hành chính quyền (mà không cần Thượng viện phê chuẩn). Họ cho phép ông ta tiếm quyền tấn công Iran mà không cần Quốc hội cho phép. Quy trình luận tội tổng thống chỉ còn là cuộc đấu giữa hai đảng phái. Thượng viện đã mặc nhiên chấp nhận sự vượt quá thẩm quyền của nhánh hành pháp.
Thay vào đó, những ham muốn tồi tệ nhất của ông Trump đã bị vô hiệu hoá bởi ba trụ cột của “bản Hiến Pháp bất thành văn”. Thứ nhất là sự độc lập giữa tổng thống và bộ phận công tố hình sự liên bang (ngay cả khi Bộ Tư Pháp là một phần của hành pháp). Thứ hai là sự trung lập chính trị truyền thống của quân đội (ngay cả khi tổng thống là tổng tư lệnh tối cao của quân đội). Thứ ba là sự trung thực cá nhân của các quan chức quản lý bầu cử ở các tiểu bang.
Nếu như một trong những “bức tường lửa” này sụp đổ, Tổng thống Trump đã có thêm một nhiệm kỳ thứ hai và trở nên còn độc tài hơn nữa. Nhưng chúng đã đứng vững, và nền Cộng hoà nên cảm thấy biết ơn vì điều đó.
Hãy xem xét yếu tố tường chắn đầu tiên: sự độc lập công tố. Chức năng công tố của nhánh hành pháp không được đề cập trong Hiến Pháp, và nếu chỉ dựa vào chữ nghĩa được ghi trong đó – “Quyền hành pháp sẽ được giao phó cho một Tổng thống của Hợp Chúng Quốc” – một số người sẽ nghĩ (và một số khác thậm chí khăng khăng) rằng tổng thống có toàn quyền ra lệnh công tố viên liên bang làm theo ý ông ta. Ông Trump đã khẳng định ông có quyền này vào năm 2017 khi nói rằng “Tôi có quyền hành tuyệt đối để làm bất kỳ điều gì tôi muốn với Bộ Tư pháp.”
Nhưng từ lâu đã có một thông lệ bất thành văn rằng tổng thống không nên chi phối quyết định của các cơ quan thực thi pháp luật nói chung, và công tố hình sự nói riêng. Đó là lý do tại sao trong suốt mùa thu vừa qua các quan chức Bộ Tư pháp do ông Trump bổ nhiệm đã không công khai tuyên bố mở cuộc điều tra hình sự gia đình ông Biden như ông Trump đã thúc giục. Không người nào mà ông Trump bổ nhiệm muốn công khai điều tra ông Biden hay thành viên gia đình của ông ta, chứ đừng nói là ra quyết định truy tố hình sự hay kiện cáo dân sự.
Hãy tưởng tượng nếu Bộ Tư pháp tuân theo mệnh lệnh của Trump. Tưởng tượng nếu như họ truy tố hình sự ông Biden với tội danh lừa đảo như luật sư của ông Trump, Rudolph Giuliani, đòi hỏi. Cho dù ông Biden cuối cùng có thắng kiện đi chăng nữa, việc đương đầu với những cáo buộc đó trước công chúng, giữa một cuộc bầu cử, sẽ là một thảm hoạ cả về mặt chính trị lẫn tổ chức. “Bản Hiến Pháp bất thành văn” đã ngăn chặn đòn tấn công vào quy trình bầu cử này.
Sự độc lập công tố không chỉ giới hạn ở việc cự tuyệt truy tố đối lập chính trị của ông Trump, mà còn mở rộng đến mức truy tố cả đồng minh của ông ta. Trong 4 năm vừa qua, đã có sáu nhân vật thân cận của ông Trump bị kết án và bảy người bị truy tố, trong đó có cố vấn Steve Bannon, trưởng ban tranh cử Paul Manafort và luật sư riêng Michael Cohen. Hoàn toàn không thể tưởng tượng những cáo trạng đó có thể xảy ra trong một nhà nước độc tài.
Điều này không có nghĩa là Bộ trưởng Bộ Tư pháp William Barr đã hành xử phi đảng phái một cách gương mẫu, hay là Bộ Tư pháp chí công vô tư trong mọi trường hợp. Cái mà chúng ta thấy ở đây là sức mạnh của những quy củ bất thành văn, ngay cả trong một cơ quan được điều hành bởi một trung thần của tổng thống.
Bức tường lửa thứ hai của “bản Hiến Pháp bất thành văn” là truyền thống lâu đời của quân đội Mỹ tránh nhúng tay vào chính trị quốc nội. Giá trị này là vô cùng hệ trọng trong việc kiểm soát bản năng quân phiệt của ông Trump.
Ngày 1 tháng 6, khi các cuộc biểu tình và phản biểu tình nhân vụ sát hại George Floyd dẫn đến bạo lực và phá hoại tài sản, ông Trump xuất hiện trong Vườn Hồng của Nhà Trắng và lên án điều mà ông ta gọi là “hành vi khủng bố quốc nội.” Ông nói rằng sẽ “triển khai quân đội Mỹ” nếu cần thiết để “bảo vệ mạng sống và tài sản” của công dân Mỹ. Trong một buổi chụp ảnh sau đó, ông đứng giữa những quan chức cao cấp như ông Barr, Bộ trưởng Quốc Phòng Esper và tướng Mark Milley, Chủ tịch Hội đồng Tham mưu trưởng Liên quân Hoa Kỳ, trong bộ quân phục. Không lâu sau đó, lực lượng chính quy từ Sư đoàn Không quân thứ 82 đã được điều động đến bên ngoài thủ đô Washington.
Kế hoạch của ông Trump nằm trong khuôn khổ luật thành văn. Không có điều khoản Hiến Pháp hay đạo luật Quốc Hội nào có thể ngăn chặn tổng thống trực tiếp ra lệnh cho quân đội chính quy đàn áp biểu tình. Hiến Pháp quy định rằng tổng thống là tổng tư lệnh quân đội; và Đạo luật Chống Nổi Loạn năm 1807 cho phép tổng thống sử dụng quân đội hoặc Cảnh vệ Quốc gia để đàn áp bất ổn dân sự, tạo ra một ngoại lệ lớn cho quy tắc chung không được sử dụng quân đội trong nội địa.
Đó là một khoảnh khắc nguy khốn một cách vô cùng bất thường cho đất nước. Như lịch sử những nhà nước cộng hoà trở nên vô hiệu dụng cho thấy, khi quân đội can thiệp vào chính trị nội địa, họ thường sẽ tiếp tục duy trì sự can thiệp. Nhưng hai ngày sau bài phát biểu của ông Trump, ông Esper đã công khai phản đối tổng thống, nhấn mạnh rằng quân đội chính quy chỉ nên được dùng trong những trường hợp nội chính “như một giải pháp tối hậu, và chỉ trong những tình huống khẩn cấp và ngặt nghèo nhất.” Ông kết luận rằng “tôi không ủng hộ kích hoạt Đạo luật Chống Nổi Loạn.”
Tướng Milley sau đó cũng đã xin lỗi trước công chúng vì đã tham gia vào buổi chụp ảnh của ông Trump. Ông nói “Sự hiện diện của tôi lúc đó đã tạo ra ấn tượng rằng quân đội đang nhúng tay vào nội chính”. Ông nói thêm “Lẽ ra tôi không nên có mặt ở đó.”
Kế hoạch của ông Trump không phải vi phạm pháp luật, nhưng đi ngược lại một quy tắc bất thành văn. Chỉ trong vài ngày, các binh lính chính quy tập trung quanh Washington được cho về nhà. Dù bị thử thách trong thời gian ngắn, quy củ này đã đứng vững.
Bức tường lửa cuối cùng của “bản Hiến Pháp bất thành văn” là sự trung thực của các quan chức quản lý bầu cử ở tiểu bang. Sự hủ bại của những cá nhân và định chế ban hành luật bầu cử cũng như đếm phiếu là một mối đe doạ hiển nhiên đến tiến trình dân chủ. Ví dụ như ở Nga, tính trung lập của Uỷ ban Bầu cử Trung ương dưới thời Tổng thống Vladimir Putin đã liên tục bị nghi vấn, nhất là khi xét đến việc chính cơ quan này lại tước bỏ tư cách tranh cử của các ứng viên và đảng phái đối lập hàng đầu.
Câu chuyện của Brad Raffensperger, Bộ trưởng Nội vụ tiểu bang Georgia và là quan chức đứng đầu về quản lý bầu cử, là minh chứng cho những mối đe doạ tiềm tàng đến sự trung thực của một cuộc bầu cử nóng hực. Ông Raffensperger, một đảng viên Cộng Hoà, là người chịu trách nhiệm việc kiểm phiếu ở một tiểu bang mà ông Biden thắng sát nút. Ở cương vị đó, ông Raffensperger đã bị công kích và mạt sát bởi các thành viên cao hơn trong đảng của ông, trong đó có những nhân vật sừng sỏ trong chính trường như hai Thượng nghị sĩ của bang Georgia, David Perdue và Kelly Loeffler. Hai vị này đòi ông Raffensperger phải từ chức không vì lý do nào khác hơn việc ông ta đã thất bại trong việc ngăn chặn ông Biden thắng cử ở tiểu bang này.
Bất chấp áp lực, ông Raffensperger và Thống đốc tiểu bang Brian Kemp vẫn đứng vững, cùng với tuyệt đại đa số viên chức phụ trách bầu cử ở các tiểu bang trên toàn quốc. Họ từ chối “phát hiện” gian lận bầu cử mà không có bằng chứng đáng kể. Lòng trung thành với đảng phái – cho đến giờ phút này – dường như vẫn chưa suy đồi đến mức chết người để có thể làm hỏng quá trình kiểm phiếu đến mức tận cùng.
Liệu kết quả đáng mừng này có thể được tính đến cho bản thiết kế hiến định được không? Không hẳn. Các tiểu bang là một phần quan trọng trong thiết kế Hiến Pháp, và văn bản Hiến Pháp đúng là trao cho họ vai trò trung tâm trong các cuộc bầu cử liên bang. Nhưng có vẻ điều có ý nghĩa quan trọng nhất, trên khía cạnh bảo đảm sự minh bạch của quy trình bầu cử, là sự trung thực cá nhân của các quan chức quản lý bầu cử ở tiểu bang hơn là cấu trúc hiến định. Sự cam kết chức nghiệp trước việc bảo đảm tính công bằng của lá phiếu của những người này có lẽ đã cứu nền Cộng hoà thoát khỏi một cuộc khủng hoảng sống còn. Madison từng viết một câu nổi tiếng, “Nếu con người đều thánh thiện thì chẳng cần đến chính quyền làm gì.” Những bộ óc đa nghi có thể hiểu câu này theo nghĩa rằng chúng ta không bao giờ nên tin vào con người, mà chỉ có thể dựa vào những cơ chế kiểm soát có hệ thống trên quyền lực chính quyền.
Bốn năm qua cho thấy một điều khác: các cấu trúc kiểm soát quyền lực có thể bị đánh giá quá cao. Sự sinh tồn nền Cộng hoà của chúng ta phụ thuộc, nếu không muốn nói là nhiều hơn, vào đức hạnh của những người trong chính quyền, đặc biệt qua việc giữ vững các quy củ bởi các viên chức dân sự, công tố viên và sĩ quan quân đội. Chúng ta chán ngấy những thứ như sự chuyên nghiệp hóa và các định chế, và quan niệm về những người thực hiện nghĩa vụ của họ một cách nghiêm túc. Nhưng, như mọi truyền thống đạo đức chủ lưu giảng dạy, không có sự ràng buộc bên ngoài nào có thể thay thế trọn vẹn cho sự thôi thúc bên trong bản thân để làm điều chính trực.
Nghe có thể ngây thơ khi hy vọng con người sẽ quan tâm đến luân lý và trách nhiệm nghề nghiệp trong thời đại bất tín mà chúng ta đang sống này. Nhưng Madison cũng đã thấy được sự cần thiết của niềm tin này. “Có một sự suy đồi ở mức nào đó bên trong loài người,” ông viết, “nhưng cũng có những phẩm chất trong nhân tính giúp đánh giá được phẩm hạnh và sự tín cẩn ở một mức độ nhất định nào đó.” Một chính quyền cộng hoà làm việc hiệu quả, theo ông, “đòi hỏi sự tồn tại những phẩm chất này ở một mức độ cao hơn bất kỳ dạng thức nào khác.”
Nó được gọi là đức hạnh công dân, và sau tất cả, không gì khác có thể thật sự thay thế điều đó.
T.W.
K.L.
Tim Wu: Giáo sư Luật tại Đại học Columbia
Nguyên văn: What Really Saved the Republic From Trump?
Nguồn: Người thông dịch Dịch giả Trần Ngọc Cư gửi BVN