Đại sứ Charlene Barshefsky
Thành viên Hợp danh Quốc tế Cao cấp
Hãng Luật WilmerHale, Washington, D.C.
Nhà khách Chính phủ Hà Nội, Việt Nam
Ngày 6 tháng 3 năm 2015
Cám ơn các quý vị rất nhiều. Thưa Tiến sĩ Nguyễn Hùng Sơn và quý vị, thật là một vinh hạnh lớn lao đối với tôi khi có mặt ở đây, và được hòa mình cùng rất nhiều con người được giao trọng trách về những quyết định cực kỳ quan trọng đối với tương lai của Việt Nam và tương lai mối quan hệ Việt-Mỹ. Tôi chân thành cảm ơn Học viện đã cho tôi cơ hội quý báu này.
Tôi cảm thấy thực sự vui mừng được có mặt ở đây vào một thời điểm cực kỳ trọng đại về chính sách thương mại – khi mà Việt Nam, Hoa Kỳ, và 10 quốc gia đối tác thương lượng khác đang chuẩn bị hoàn tất Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP). Đây là một nhiệm vụ đặc biệt khó khăn: 29 chương có nội dung pháp lý và chính sách về thuế quan, quy tắc xuất xứ, quản lý hạn ngạch, kiểm tra hải quan và nông nghiệp, một số khía cạnh về viễn thông và quản lý tài chính, buôn bán động vật hoang dã và quản lý thủy hải sản, cạnh tranh của doanh nghiệp nhà nước, Internet và dòng dữ liệu, quan hệ lao động liên quan đến thương mại, các quy định về đầu tư nước ngoài, và nhiều nội dung khác – tất cả đều được cùng lúc thương lượng giữa 12 quốc gia.
Có lẽ đây là hiệp định kỹ thuật phức tạp nhất mà Hoa Kỳ từng tham gia, và được thực hiện bên ngoài khuôn khổ Vòng Đàm phán Uruguay là cơ sở thành lập của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Hoặc, nói cách khác, Hiệp định Thương mại Song phương Việt-Mỹ năm 2000 dài 57 trang (không bao gồm các biểu thuế). Bản in của các Hiệp định Thương mại Tự do (FTA) gần đây của Hoa Kỳ dài hàng trăm trang, dày hơn 15cm và nặng đến vài ki-lô-gam. Do nhiều hơn tới bảy chương, bản in của hiệp định TPP có lẽ sẽ còn dày hơn nhiều và nặng hơn nhiều nữa. Do vậy, nếu TPP được hoàn tất và phê chuẩn, TPP sẽ là một chiến tích lớn về thương thuyết. Và vì TPP có rất nhiều chủ điểm mới – như Internet và dòng dữ liệu, cạnh tranh của doanh nghiệp nhà nước, quản lý thủy hải sản – nên TPP có thể là mốc tham chiếu cho hệ thống thương mại toàn cầu trong tương lai.
Một điều rất tự nhiên là nhiều cán bộ, doanh nghiệp, học giả và công chúng Việt Nam sẽ suy nghĩ nhiều về TPP, và băn khoăn bằng cách nào TPP có thể phù hợp với các kế hoạch của các quốc gia đối tác khác, và đặc biệt là trường hợp của Hoa Kỳ. Rõ ràng là bản thân tôi không phải là thành viên của Chính phủ và cũng không được biết về những gì Chính phủ đang dự tính, và tôi cũng không mong muốn lên tiếng nhân danh Chính phủ. Tuy nhiên, tôi đã theo dõi các vấn đề này rất sát sao, trao đổi thường xuyên với các quan chức Chính phủ và những nhân vật trong Quốc hội, và tôi có thể phát biểu dựa trên cơ sở này.
I. QUAN HỆ VIỆT – MỸ: GIAI ĐOẠN 2000-2015
Chúng ta hãy bắt đầu bằng góc nhìn này: năm nay, chúng ta sẽ có hai lễ kỷ niệm lớn. Đó là kỷ niệm 20 năm bình thường hóa quan hệ ngoại giao Việt – Mỹ năm 1995, và kỷ niệm 15 năm ký kết Hiệp định Thương mại Việt – Mỹ vào mùa hè năm 2000. Chúng ta đang nói về một khoảng thời gian ngắn – tuy nhiên, lại là một khoảng thời gian đầy ắp những sự kiện đáng ghi nhớ, và khoảng thời gian đã chứng kiến một số hy vọng trong kỷ nguyên bình thường hóa quan hệ ngoại giao đã thành hiện thực.
Tôi xin được bắt đầu với một số ý kiến nhận xét mà Tổng thống Clinton đã đưa ra trong bài phát biểu của ngài tại Đại học Quốc gia Hà Nội. Tổng thống Clinton đã nói về việc ký kết Hiệp định Thương mại Song phương như sau:
“Tôi cho rằng mùa hè năm nay sẽ được coi là một bước tiến quan trọng hướng đến một tương lai thịnh vượng cho các bạn, khi Việt Nam và Hoa Kỳ đã ký kết hiệp định thương mại song phương mang tính lịch sử, tạo nền móng để Việt Nam sau này gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới. Theo hiệp định này, Việt Nam sẽ trao cho công dân của mình, vào theo thời gian, cho công dân của các quốc gia khác, quyền xuất nhập khẩu và phân phối hàng hóa…, quy định rằng các quyết định quan trọng phải được đưa ra dựa trên quy tắc pháp quyền và hệ thống thương mại quốc tế, tăng cường dòng thông tin cho người dân, và thúc đẩy phát triển nền kinh tế mở và đẩy mạnh tăng trưởng của khu vực tư nhân. Tất nhiên, điều này sẽ tốt cho các đối tác nước ngoài của Việt Nam, ví dụ cho Hoa Kỳ. Tuy vậy, điều này cũng sẽ đem lại nhiều điều tốt đẹp hơn cho các nhà doanh nghiệp của Việt Nam, những người đang hết sức nỗ lực để xây dựng doanh nghiệp của chính họ. Theo tính toán của Ngân hàng Thế giới, nhờ có hiệp định này, Việt Nam sẽ có thêm 1,5 tỷ đô la mỗi năm chỉ tính riêng từ xuất khẩu”.
Sau đó, ngài Tổng thống nhận xét rằng những sinh viên như những người đang có mặt tại đó sẽ trở thành “động cơ cho sự thịnh vượng trong tương lai của Việt Nam”, và công bố chương trình học bổng có tên Quỹ Giáo dục Việt Nam (VEF), theo đó mỗi năm sẽ đưa 100 sinh viên sang Hoa Kỳ học tập trong lĩnh vực khoa học, công nghệ và y học”.
Những sinh viên tham dự hôm đó, giờ đây đã ở tuổi vừa ngoài ba mươi. Có thể cho rằng, đúng như Tổng thống Clinton đã dự đoán, một số đã lập nghiệp trong lĩnh vực kinh doanh, học giả, đầu tư và thương mại quốc tế. Khi trưởng thành, họ đã tham gia trong một trong những câu chuyện đáng ghi nhớ nhất trên toàn cầu về tăng trưởng, giảm nghèo đói, và phát triển kinh tế: một sự thay đổi mà khiến cho một số dự đoán trong thời kỳ này– đặc biệt là dự đoán của Ngân hàng Thế giới về tăng trưởng xuất khẩu ở mức 1,5 tỷ đô la Mỹ – dường như trở nên khiêm tốn.
Thương mại đã phát triển với một tốc độ ngoạn mục. Trên thực tế, kể từ năm 2000, Việt Nam đã trở thành đối tác có tốc độ tăng trưởng cao nhất trong số 50 quốc gia đối tác quan hệ thương mại lớn nhất của Hoa Kỳ. Đa số tăng trưởng là tăng trưởng nhập khẩu, từ 800 triệu đô la Mỹ nhập khẩu cà phê và tôm năm 2000 lên 30 tỷ đô la Mỹ nhập khẩu quần áo, đồ gỗ, điện tử dân dụng, giầy dép, cá, gạo và thực phẩm chế biến năm 2014. Năm ngoái, người Mỹ đã nhập khẩu từ Việt Nam nhiều hơn so với từ rất nhiều các quốc gia lớn khác như Nga và Brazil. Và trong năm 2014, Việt Nam đã vượt xa Malaysia và Thái Lan để trở thành nước xuất khẩu hàng hóa lớn nhất trong khối ASEAN vào thị trường Hoa Kỳ. Tôi xin lấy một vài ví dụ đáng kinh ngạc là Việt Nam:
- đứng thứ ba trên thế giới, sau Trung Quốc và Hàn Quốc, về số lượng công-ten-nơ xuất khẩu sang Hoa Kỳ, trung bình có 1.700 công-ten-nơ xuất khẩu sang Hoa Kỳ mỗi ngày.
- đứng thứ hai trên thế giới về xuất khẩu giày dép và quần áo sang Hoa Kỳ. Mỗi buổi sáng, có khoảng 40 triệu người dân Mỹ xỏ chân vào giày được may và dán keo tại thành phố Hồ Chí Minh, và con số người dân Mỹ mặc quần áo sản xuất tại Việt Nam thậm chí còn cao hơn.
- là nước xuất khẩu lớn thứ tư về đồ gỗ và lớn thứ bảy về điện thoại di động;
- là nước xuất khẩu lớn thứ sáu về cá và hải sản, và đứng thứ mười hai về thực phẩm và nông sản nói chung.
Một điều thú vị về thương mại nông nghiệp và hải sản là trong khi rất nhiều trong số hàng nhập khẩu này sẽ tìm đến các cửa hàng thực phẩm lớn, thì Việt Nam cũng có bán thẳng đến một nhóm các nhà hàng và cửa hàng thực phẩm chuyên phục vụ đồ ăn Việt – Mỹ. Một điều tra mới đây cho thấy có 3.200 nhà hàng phở trên toàn lãnh thổ Hoa Kỳ – trong đó có hàng chục nhà hàng tại Washington – và mỗi thành phố của California có ít nhất một chợ Việt Nam. Đây là những mối ưa thích mua hàng hóa Việt Nam một cách tự nhiên, và là bằng chứng cho thấy sức mạnh ngày càng tăng của Internet trong việc kết nối các doanh nghiệp nhỏ và các cộng đồng thiểu số xuyên biên giới và xuyên đại dương. Kết nối này giúp cho Việt Nam cân bằng được sự phụ thuộc vào các nhà bán lẻ lớn và các chuỗi chuyên mua hàng hóa do khối doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) sản xuất, bằng một mạng lưới lâu dài các mối mua hàng quy mô nhỏ, chuyên dụng và trung thành của nông sản Việt Nam.
Ở chiều nhập khẩu, Việt Nam vẫn là một thị trường tương đối nhỏ đối với Hoa Kỳ, với trị giá chỉ dưới 6 tỷ đô la Mỹ trong năm 2014. Con số này tương đương với Thụy Điển hoặc Nam Phi, và so với năm 2009, đã tăng lên gần gấp đôi: ô tô và chất bán dẫn cho các nhà máy và doanh nghiệp, sữa đặc cho các cửa hàng cà phê tại Việt Nam, bông và đậu nành, v.v. Tổng giá trị FDI vẫn ở mức khiêm tốn, nhưng cũng đã đạt gấp đôi lên mức 1,4 tỷ đô la Mỹ kể từ năm 2010.
Những dữ liệu trên phù hợp với sự thay đổi trên thực tế với quy mô lớn. Một điều đáng kinh ngạc là kể từ khi ký kết Hiệp định Thương mại Việt-Mỹ, và gia nhập WTO vài năm sau đó, , Việt Nam đã trở thành một trong các nền kinh tế phát triển nhanh nhất thế giới, và là một trong các
quốc gia thành công nhất về xóa đói giảm nghèo. Trên thực tế, nền kinh tế Việt Nam đã tăng gấp ba lần về quy mô và thu nhập tính theo đầu người đã tăng hơn gấp đôi. Tính từnăm 2000, tỷlệ nghèo cùng cực trên cả nước đã giảm từ 45% vào năm 2000 xuống còn 2,4%. Đây là một thành tựu đáng khâm phục, mà ít có quốc gia nào trên thế giới đạt được.
Để hướng tới việc hoàn tất TPP, các chính phủ phải dựa trên những thành công đã đạt được. Rất ít quốc gia đã tích cực hành động về chính sách thương mại trong thập kỷ qua nhưViệt Nam; rất ít quốc gia đã đạt được nhiều thay đổi lớn về chính sách như Việt Nam; và dường như cũng rất ít quốc gia đã có được nhiều thành tựu như Việt Nam. Những nhà thương thuyết và hoạch định chính sách thương mại Việt Nam có uy tín cao trên thế giới, và những thành quả này cũng là những gì xứng đáng nhận được.
II. TPP VÀ GIAI ĐOẠN TIẾP THEO: QUAN SÁT
Vậy thì từ đây, chúng ta sẽ đi tới đâu? Một điều rõ ràng là có nhiều quyết định lớn vẫn chưa được đưa ra nhưng sẽ phải đưa ra khi TPP dần đi đến hồi kết: về chính sách nông nghiệp, sở hữu trí tuệ, dệt may, doanh nghiệp nhà nước, Internet và dòng dữ liệu, và nhiều vấn đề khác.
Mỗi trong số các vấn đề này là một chủ đề riêng và sẽ được tìm hiểu sâu. Người ta cũng có thể nghiên cứu vềtác động chung của Hiệp định này – một nghiên cứu của Học viện Kinh tế Quốc tế Peterson tại Washington đã ước tính rằng TPP sẽ đem lại tăng trưởng thu nhập trịgiá 375 tỷ đô la Mỹ cho các quốc gia thành viên tính đến năm 2025 – trong đó Việt Nam sẽ được hưởng lợi từ việc tăng trưởng thu nhập trị giá 46 tỷ đô là Mỹ tính đến năm 2025, tăng 14% và là mức tăng cao nhất trong số các quốc gia thành viên TPP.
Tuy nhiên, tôi muốn trình bày với các bạn về tác động của TPP đối với Hoa Kỳ với nghĩa rộng hơn; lý do tại sao chính quyền Hoa Kỳcoi TPP (cùng Hiệp định Thương mại Tự do Xuyên Đại Tây Dương, gọi tắt là T-TIP, với Châu Âu) là điểm nhấn của chính sách thương mại trong thập kỷ này; và cách thức mà Quốc Hội Mỹ thường áp dụng để xử lý các dự luật thương mại. Bằng cách này, các bạn có thểnhìn nhận chính sách của Hoa Kỳ theo từng vấn đề cụ thể cho từng bối cảnh phù hợp.
Tôi tin tưởng rằng từ góc độ của chính phủ Hoa Kỳ, theo một cách nào đó, TPP là câu trả lời cho ba câu hỏi khác nhau: một câu hỏi về địa chính trị và chiến lược ở Thái Bình Dương; một câu hỏi về chiến lược thương lượng thương mại; và một câu hỏi về sự cần thiết của việc hưởng ứng một thay đổi toàn diện vềbản chất thương mại.
1. Địa chính trị: TPP như là một Yếu tố về An ninh Khu vực Châu Á – Thái Bình Dương
Thứ nhất: Quyết định của Hoa Kỳtrong việc gia nhập TPP một phần là cách thể hiện tức thì quan điểm lâu dài của Hoa Kỳ về chiến lược Châu Á-Thái Bình Dương – với một niềm tin rằng Hoa Kỳ là một quốc gia Thái Bình Dương, với những lợi ích sống còn trong sự ổn định tại Thái Bình Dương và tham gia vào sựphát triển của khu vực.Về nét nghĩa này, TPP là mỏ neo kinh tếcho mục tiêu của chính quyền Hoa Kỳ trong việc ‘tái cân bằng’ chính sách đối ngoại để tập trung mạnh mẽ hơn vào khu vực châu Á và Thái Bình Dương.
Có lẽ ít người ởHoa Kỳ có thể thấy được rằng những lợi ích này đang bị đe dọa nghiêm trọng. Trên thực tế, hầu hết các nhà ngoại giao và học giả Hoa Kỳ sẽ cho rằng 20 năm vừa qua là một khoảng thời gian thật sự tốt đẹp tại khu vực Châu Á-Thái Bình Dương.
– Kinh tế khu vực này đã bùng nổ, đạt được mức tăng trưởng từ 26% lên 37% trong GDP toàn cầu, và tỷ lệ nghèo đói đã giảm nhanh chóng – có lẽ giảm mạnh nhất là ởViệt Nam, tuy nhiên, đói nghèo cũng đồng thời giảm tại các nước như Campuchia, Lào, Indonesia, và các nước khác.
– Tăng trưởng bền vững của khu vực, đặc biệt của Trung Quốc, đã dẫn đến một số điều chỉnh và căng thẳng đáng kể, tuy vậy, cũng giúp giảm nhẹ tác động của cuộc khủng hoảng tài chính những năm 2008-2009 và đã giúp đẩy lùi được cuộc khủng hoảng này nhanh chóng hơn.
– Các xu hướng về việc hợp nhất ASEAN thông qua Cộng đồng Kinh tế ASEAN là bằng chứng thuyết phục về niềm tin và sựgắn kết liên tục của khu vực Đông Nam Á.
– Mặc dù quan hệcủa Hoa Kỳ với Trung Quốc có nhiều điểm căng thẳng, nhưng Chính phủ Hoa Kỳqua nhiều nhiệm kỳ tổng thống kể từ thập niên 1970 đều cho rằng những căng thẳng này là ở mức có thể xử lý, kiểm soát được, và đều nhìn nhận rằng cả Hoa Kỳ và Trung Quốc đều có chung lợi ích trong việc gìn giữ ổn định và an ninh, và đều được hưởng lợi lớn từ mối quan hệ kinh tế suôn sẻ.
Tuy nhiên, ngày nay cũng đã xuất hiện nhiều dấu hiệu và nguyên nhân gây lo ngại. Châu Á tiếp tục phải hứng chịu những cuộc xung đột lịch sử và tranh chấp lãnh thổ. Căng thẳng ởvùng biển phía Nam Trung Quốc rõ ràng là một thách thức cực kỳ nguy hiểm. Về vấn đề này, do những thay đổi về tác động và quyền lực chính trị từ sức mạnh kinh tế của Trung Quốc, chúng tôi đã phải nghiên cứu kỹlưỡng cơ cấu liên minh hiện nay của Hoa Kỳ và phải hiện đại hóa các cơ cấu này.
Tương tự, sự khác biệt giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc cũng đã không mất đi hay thay đổi quá lớn trong vòng một thập kỷ vừa qua, và phần lớn những nhà hoạch định chính sách trong ngành ngoại giao và quân sự Hoa Kỳ, thuộc cả hai đảng ở Hoa Kỳ, đều cho rằng một điều cực kỳquan trọng là Hoa Kỳ phải giữ vững cam kết và sự hiện diện của Hoa Kỳ tại khu vực này.
Vì tất cả những lý do này, các nhà ngoại giao Hoa Kỳtiếp tục tin tưởng rằng – trên cơ sở có được sự ủng hộ rộng rãi từ giới học giả, doanh nghiệp và Quốc hội Hoa Kỳ- liên minh lịch sử của Hoa Kỳ tại khu vực Thái Bình Dương vẫn luôn là trụ cột cho an ninh toàn cầu và của chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ; rằng Hoa Kỳ nên mở rộng các liên minh này đểcó thêm những mối quan hệ mới, ví dụ như mối quan hệ đang được xây dựng với Việt Nam và ở một chừng mực nào đó, với Myanmar; và rằng một điều cơ bản nhất là Hoa Kỳcó lợi ích quốc gia sống còn trong việc tham gia vào việc hoạch định chính sách tại Châu Á-Thái Bình Dương về thương mại cũng như về các lĩnh vực khác.
Theo quan điểm của chính phủ Hoa Kỳ, TPP là một phần quan trọng để đạt được mục đích này. Tôi xin trích lời của cựu Cố vấn An ninh Quốc gia Thomas Donilon nhưsau:
“Hoa Kỳsẽ đặt mục tiêu xây dựng một mạng lưới đối tác kinh tế hùng mạnh giống như mạng lưới liên minh ngoại giao và an ninh của Hoa Kỳ- đồng thời với việc đẩy mạnh hệ thống thương mại đa phương. TPP cũng là lời tuyên bố tuyệt đối về cam kết chiến lược của Hoa Kỳvề hiện diện của Hoa Kỳ ở khu vực Châu Á-Thái Bình Dương lâu dài. Và sự tăng trưởng có được từ hiệp định Hoa Kỳ-Châu Âu sẽ giúp bảo đảm cho NATO, liên minh mạnh nhất trong lịch sử”.
Về khía cạnh này, TPP là một mỏ neo kinh tế, bảo đảm rằng Hoa Kỳtiếp tục là quốc gia đi đầu trong hoạch định chính sách kinh tế khu vực Thái Bình Dương và không đơn thuần là một quốc gia quyền lực đứng bên ngoài trên cơ sở có hiện diện quân sự. Nhận xét của Tổng thống Obama trong bài phát biểu thường niên trước Quốc hội Hoa Kỳ vào tháng Giêng năm ngoái rằng TPP là một cách thức để bảo đảm – rằng Hoa Kỳ không đơn giản nhường lại “quyền đặt ra quy tắc” cho Trung Quốc – là một ví dụ gần đây nhất đểmột lần nữa nhấn mạnh quan điểm này.
2. Chiến lược Thương mại: TPP như là một cách đối phó với trải nghiệm vòng đàm phán Doha
Thứ hai: TPP và “T-TIP” là cách mà các nhà hoạch định chính sách thương mại Hoa Kỳ đối phó với trải nghiệm về thương lượng đa phương tại WTO và các cuộc đàm phán khác. Một hy vọng tương tự là sẽ tìm kiếm được một cách thức để phá vỡ thế bết ắc kéo dài và không hiệu quả giữa Hoa Kỳ và rất nhiều quốc gia khác với bên kia là các nền kinh tế lớn mới nổi.
WTO bắt đầu Vòng đàm phán Doha năm 2001, với hy vọng ký kết được một hiệp định thương mại đa phương thứ13 với hàng loạt các vòng đàm phán bắt đầu từ những năm 1940. Tuy nhiên, các thành viên WTO đã không thể hoàn tất thương lượng. Đây là thất bại lần đầu tiên trong việc hoàn tất một Vòng đàm phán trong lịch sử70 năm kể từ khi bắt đầu các cuộc thương lượng đa phương vào năm 1945. Trên cơ sở không đưa ra bất kỳ lời đổ lỗi cụ thể nào, sự thất bại này dường như bắt nguồn từ sự khác biệt sâu sắc về các điều khoản của hiệp định cuối cùng. Điều này lại thể hiện sự bất đồng trong quan điểm về đa phương nói chung.
Để đưa ra một tổng quan ngắn gọn và đơn giản, Hoa Kỳ đã hi vọng rằng Vòng dàm phán Doha sẽ là một dạng mở rộng hơn hệ thống hiện tại, theo đó tất cả các nền kinh tế lớn sẽ đảm nhận các nghĩa vụ mới, thương mại nông nghiệp sẽ được giải phóng, và WTO sẽ bắt đầu quá trình giải quyết về thương mại dịch vụ theo chiều sâu. Mặt khác, nhóm các nền kinh tế mới nổi, với trung tâm xoay quanh Ấn Độ và Brazil với Trung Quốc với tư cách là quốc gia ủng hộ có ảnh hưởng lớn, đã chủ trương “tái cân bằng” hệ thống hiện tại.
Theo cách này, những sự bất cân bằng đã được ghi nhận cho các nền kinh tế đang phát triển có thể được rút lại, và các nghĩa vụ mới có thể sẽ bị hạn chế theo khái niệm “chế độ đối xử đặc biệt và khác biệt”. Các nền kinh tế tiên tiến hơn sẽ đảm đương nhiều nghĩa vụ hơn.
Đây là một sự khác biệt cơ bản về quan điểm. Khác biệt này đã cản trở các cuộc đàm phán WTO cho đến khi hoàn tất Hiệp định Hỗ trợ thương mại vào năm ngoái, và đã xuất hiện ở các diễn đàn khác cũng như tại WTO: Hiệp định Khu vực Thương mại Tự do châu Mỹ, các cuộc thương lượng về biến đổi khí hậu, Hội nghị Thế giới về Công nghệ thông tin, v.v.
Căn cứ, lý lẽ của những quan điểm khác nhau này tất nhiên là một vấn đề đáng đ ểbàn luận. Tuy nhiên, cho mục đích hoạch định chính sách thương mại, một điều nhận được sự đồng thuận mạnh mẽ của các nhà thương thuyết và chuyên gia thương mại Hoa Kỳ, và bao gồm cảchính phủ, Quốc hội, và giới doanh nghiệp – là sẽ nhất định không ủng hộ khái niệm rộng về đối xử đặc biệt và khác biệt đối với Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, hay các quốc gia có mức thu nhập trung bình nhỏ hơn khác.
Các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ do vậy đã trở nên bi quan ởmột mức độ nào đó về WTO với tư cách là diễn đàn thương lượng trong tương lai gần. Trên thực tế, họ có thể lo ngại rằng việc tiếp tục đóng vai ‘quốc gia đưa ra yêu cầu’ chống lại bên kia là nhóm các nền kinh tế mới nổi sẽ làm giảm sút quyền lực của Hoa Kỳ, ngăn Hoa Kỳ không hành động cùng các quốc gia đối tác khác và giải quyết các vấn đề có tầm quan trọng ngày càng gia tăng.
Do vậy, họ đã quyết định chuyển hướng thương lượng với nhóm kinh tế mới nổi sang các hướng song phương và thực thi các hiệp định hiện có, và nâng mức độ ưu tiên cho các đối tác khác. TPP và T-TIP đều là cách thể hiện sự hồi đáp lại với trải nghiệm Doha, theo đó Trung Quốc, Ấn Độ, và Brazil được
đưa ra khỏi trung tâm thương lượng, và được thay thế bằng Liên minh Châu Âu trong T-TIP, và
Canada, Mexico, Nhật Bản, Việt Nam, và các nước khác trong TPP.
3. Các Vấn đềMới: Internet và Bản chất Thương mại Đang Thay đổi
Thứba: Việc tái xác định mức độ ưu tiên này còn trở nên cấp bách hơn do sự thay đổi nhanh chóng của bản chất thương mại – một sựthay đổi mà dường như vừa đòi hỏi phải hoàn tất thương lượng nhanh chóng hơn, vừa đòi hỏi các cuộc thương lượng này phải bao gồm những vấn đề mới một cách cơ bản.
Một lần nữa, nếu chúng ta đơn giản hóa thật sâu, thì sự kiện thương mại lớn của thế kỷ 20 là việc đồng thời phát minh ra công-ten-nơ đểvận chuyển hàng hóa và các cuộc thương lượng thuế quan đa phương. Điều này có nghĩa là từnhững năm 1950 đến đầu thế kỷ này, các rào cản đối với thương mại sản xuất hàng hóa đã liên tục giảm, trong khi năng lực vận chuyển hàng hóa trên toàn cầu liên tục tăng.
Lẽ đương nhiên là điều này dẫn đến một sự tăng trưởng mạnh mẽ về thương mại, và ngành sản xuất nổi lên như là ngành thương mại chủ chốt. Sự bùng nổ và phát triển vũ bão của Internet kể từ năm 2000, dường như cũng là một sự kiện tương tự cho các doanh nghiệp dịch vụ cỡ nhỏ. Chúng ta có thể nhớ rằng mạng World Wide Web (mạng www.) được khai sinh năm 1993. Kểtừ đó, sự phát triển, cải thiện đều đặn của mạng này đã giúp chúng ta giảm một cách thần kỳ chi phí viễn thông quốc tế- đối với dịch vụ điện thoại từ Hoa Kỳ, từ mức trung bình là 1 đô la Mỹ mỗi phút vào năm 1993, xuống chỉ còn 4 xu mỗi phút ngày nay. Và nó đã giúp kết nối một số lượng người khổng lồ với nhau.
Khi Tổng thống Clinton phát biểu tại Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2000, có 20.000 người Việt Nam đang sử dụng Internet; và con số này bây giờ là 41 triệu. Trên toàn cầu, mức tăng trưởng tương ứng là 360 triệu người sử dụng thời điểm đó nay đã tăng thành 3 tỷ. Khi chi phí giảm và khả năng tiếp cận gia tăng, chúng ta có thể thấy hai tác động của Internet đối với thương mại như sau:
– Việc tạo thành một ngành dịch vụ toàn cầu, tương đương với việc phát triển các chuỗi cung ứng toàn cầu về thực phẩm và hàng hóa chế tác. Với điều kiện được tiếp cận thị trường và nếu các chính phủ có thể bảo đảm tránh được các thách thức vềan ninh mạng, chúng ta có thể trông đợi việc hình thành một thếgiới toàn cầu hóa về giải trí, tài chính, phân tích dữliệu, giáo dục, chăm sóc sức khỏe chuyên ngành, và các dịch vụ khác sẽ phát triển nhưvũbão trong thập kỷtới. Đây rất có thểsẽlà một trong những ngành đi đầu trong việc tạo ra của cải và cải thiện cuộc sống trong lịch sửnhân loại.
– Và việc “dân chủ hóa” thương mại, với việc các doanh nghiệp nhỏ và cá nhân ngày nay đã có thể tìm kiếm khách hàng, quản lý công việc giấy tờ, và sử dụng các hệ thống vận chuyển hàng hóa hàng không và chuyển phát nhanh để bỏ qua những chuỗi lớn và để tham gia trực tiếp vào thương mại. Theo số liệu thống kê của chúng tôi, chúng tôi thấy đã có bước nhảy vọt về con số doanh nghiệp xuất khẩu từ khoảng 225.000 doanh nghiệp lên tới 305.000 doanh nghiệp trong một thập kỷvừa qua.
Đối với Việt Nam cũng nhưcác quốc gia đang phát triển khác, dịch vụInternet toàn cầu và chất lượng
cao hứa hẹn đem lại nhiều lợi ích quan trọng. Một lợi ích là giúp tăng hiệu quả thương mại và mức độ
hấp dẫn của Việt Nam đối với các nhà đầu tư về chế tác, sản xuất. Một lợi ích khác là kéo theo sự xuất
hiện của các sản phẩm và dịch vụ mới cho thịtrường trong nước; và tạo ra năng lực mới cho các nhà sản
xuất trang trại, ngành giải trí và phim ảnh tiếng Việt, các doanh nghiệp nhỏ và doanh nghiệp ở tỉnh, trong việc vươn ra các thịtrường trên thế giới.
Tuy nhiên, điều quan trọng đối với vấn đề này là Internet và các dịch vụ toàn cầu mà Internet hỗ trợ phải
đáng tin cậy đối với người sử dụng về biểu thuế và cảng cũng như đối với các nhà sản xuất. Điều này
nghĩa là chính sách thương mại phải bắt kịp với công nghệ- và những nhà hoạch định chính sách cần cân nhắc những vấn đề kỹ thuật phức tạp mà luôn là những vấn đề thách thức về trí tuệ và thường cũng rất thách thức về chính trị:
– Các dòng dữ liệu xuyên biên giới;
– Đàm phán phù hợp về tiếp cận thị trường cho thương mại dịch vụ;
– Phát triển hệ thống thanh toán trực tuyến an toàn;
– Tạo lập các mạng lưới vận chuyển hàng không và chuyển phát nhanh hiệu quả;
– Dịch vụInternet giá rẻ và có sẵn để truy cập trên toàn cầu;
Những vấn đề này chỉ được đề cập rất sơ khai trong Hiệp định Thương mại Việt – Mỹ. Không tính đến Hiệp định Hỗ trợ Thương mại mới đây, các hiệp định WTO thậm chí còn đề cập ở mức độsơkhai hơn – và một WTO với cải cách nông nghiệp và các lập luận mang tính triết học về chế độ đối xử đặc biệt và khác biệt có lẽ sẽ không thể kiểm soát nổi các vấn đề này.
Các hiệp định TPP và T-TIP, do bao gồm hầu hết các nền kinh tế tiên tiến trên toàn cầu, có thể có khả năng tiến xa hơn. Đây có lẽ sẽ là những hiệp định đầu tiên thực hiện những việc này, và nếu thành công – nhờ vào quy mô siêu lớn của các hiệp định này – có lẽ sẽ trở thành kim chỉ nam cho nền kinh tế toàn cầu tiếp theo.
VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI HOA KỲ
Chính phủ sẽ thường nhìn nhận các hiệp định theo các nhóm chủ đề lớn: Lợi ích của Hoa Kỳtại khu vực Thái Bình Dương, cách thức tốt nhất để đối phó với sự thất vọng về WTO, và hưởng ứng đối với các công nghệ mới. Chính phủ cũng có các liên minh của mình để quản lý, tất nhiên là vậy – chính phủ của đảng Dân chủ sẽ dựa nhiều hơn một chút vào các vấn đề lao động và môi trường, trong khi những người theo đảng Cộng hòa có lẽ sẽ dựa nhiều hơn vào một số khía cạnh của sở hữu trí tuệ. Tuy nhiên, ở cấp độc hiến lược, quan điểm ‘của tổng thống’ về chính sách thương mại luôn nhất quán kể từ thập kỷ1930, và rất có thể vẫn nhất quán trong nhiệm kỳ tới.
Cách thức của Quốc hội đối với hoạch định chính sách lại rất khác biệt. Ở mức lý tưởng, Chính phủ là nhất thể. Ngược lại, Quốc hội là một tổ chức có tính “đấu tranh” nơi 535 thành viên khác nhau sẽ cố đưa những ưu tiên của riêng họ vào chính sách, và nơi có đến hàng chục các nhà lãnh đạo chính trị và Ủy ban cốgắng đưa những ưu tiên này vào một khuôn khổ mà có thể thỏa mãn yêu cầu của đại đa số thành viên. Các mối quan tâm này có thể được phân chia thành nhiều loại như sau:
– Một số Thành viên quan tâm đặc biệt về thương mại như là một chủ đề và có kinh nghiệm chiều sâu về pháp luật và thương lượng thương mại. Đây thường là các nhà lãnh đạo của các Ủy ban có nhiệm vụ biên soạn và quản lýcác dự luật – mà hiện nay là hai Thượng nghị sĩ Hatch và Wyden, và hai Hạ nghị sĩ Ryan và Levin. Tuy nhiên, họ không đơn độc; những người khác thường có kinh nghiệm được mài rũa từ thời gian làm việc trong chính phủ, doanh nghiệp, giới học giả, và các lĩnh vực liên quan khác. Trên thực tế, một trong những người kế nhiệm của tôi tại Đại diện Thương mại Hoa Kỳ USTR – Rob Portman – hiện là Thượng nghị sĩ của bang Ohio.
– Các Thành viên khác ít quan tâm hơn đến chính sách thương mại ởgóc độlà một vấn đề chung. Các câu hỏi chủchốt của họ mang tính địa phương cao và liên quan đến sự thành công của các doanh nghiệp trong hạt, hoặc các ngành nghềtrong bang. Một Thành viên cụ thể, khi xem xét TPP, có thể lật nhanh cảhiệp định để tìm kiếm những cam kết liên quan đến hạt hạnh nhân, hay dịch vụ tài chính, hay ô tô, và coi đây là những ưu tiên hàng đầu cao nhất của họ. Có một nhóm các Thành viên miền Nam, thường là những người theo đảng Cộng hòa, dành trọn sự quan tâm cho các quy tắc xuất xứ dệt may; một nhóm
khác lại đặc biệt quan tâm đến dòng dữ liệu; v.v.
– Ngoài ra, những người khác lại có thểcó mối quan hệkhăng khít với các nhóm lợi ích cụ thể, ví dụcác nghiệp đoàn lao động, các tổ chức phi chính phủ (NGO) về môi trường và nhân quyền, hay các hiệp hội dân tộc. Họ dựa vào các nhóm này để lấy tư vấn và ý tưởng, và sự quan tâm của họ thường bổ sung hữu ích cho chính sách, hoặc mệnh lệnh chính trị để giải quyết các vấn đề đó, hoặc đồng thời cả hai. Do có một phạm vi quan tâm rộng như vậy, nên những điểm mà Quốc hội quan tâm thường nằm ngoài phạm vi cân nhắc thông thường của một chuyên gia về chính sách “thương mại”. Nhiều người trong Quốc hội thường coi các hiệp định thương mại tự do (FTA) là cơ hội để đánh giá tổng thể về mối quan hệvới một quốc gia đối tác. Các hiệp định với Trung Mỹ và Colombia trong thập kỷ qua gây nhiều tranh cãi, không phải do các vấn đề kinh tế hay do chất lượng của từng chương cụ thể, mà phần nhiều là do những lo ngại lớn về dòng ma túy bất hợp pháp, bạo lực, quyền của người lao động, v.v.
– Và một số thành viên, cho dù chỉ là thiểu số, không quan tâm cụ thể đến nội dung của các hiệp định, mà chỉ xem xét các hiệp định này ở góc độ ảnh hưởng như thế nào đến lợi ích của cá nhân hay của đảng chính trịcủa mình.
Các lãnh đạo Quốc hội, chủ tịch các ủy ban – và chính phủ- phải chắt lọc từrất nhiều những ý kiến và vấn đề ưu tiên này đểcó được một công thức chung theo đó thểhiện được điều giống với “ý muốn của Quốc hội” nói chung. Thông thường từ trước đến nay, phương tiện để thực hiện điều này là ‘Thẩm quyền thúc đẩy Thương mại”, còn được biết đến như là “quy trình rút gọn”, một đạo luật chính thức theo đó quy định các mục tiêu thương lượng và sau đó lập ra những thủ tục để biểu quyết đối với hiệp định cuối cùng. Thông thường, người ta thường nghĩ rằng đây là một quy trình “không cho phép sửa đổi”, cho dù trên thực tế, Quốc hội thường đề nghị một số thay đổi cuối cùng cho hầu hết mọi hiệp định thương mại tự do mà Hoa Kỳ đã ký kết trong 20 năm trở lại đây.
Tình thế của chúng tôi hiện nay, khi mà rất nhiều nội dung quy định của TPP đã được hoàn tất nhưng Quốc hội chưa thông qua đạo luật TPA, có thể nói là có đôi chút khác thường, nhưng không phải quá bất thường. Hai chủ tịch ủy ban quan trọng của Quốc hội là Thượng nghị sĩ Hatch và Hạ nghị sĩ Ryan, đều nhấn mạnh rằng chính quyền không nên hoàn tất hiệp định TPP cho đến khi Quốc hội đã bỏ phiếu về TPA. Đây là một cảnh báo phải được tuân thủ một cách nghiêm túc, đặc biệt là vì tiếng nói của Quốc hội có ý nghĩa quan trọng nhất đối với các vấn đề vẫn còn là các vấn đề mở, mà về bản chất, đó là những vấn đề khó khăn nhất vềchính trị, là thách thức mới nhất và khó nhất về kỹ thuật, hoặc cùng lúc là cả hai.
Về việc lựa chọn thời điểm thích hợp, kinh nghiệm từ trước đến nay cho thấy rằng thời điểm thuận lợi nhất để xử lý các dự luật thương mại là vào mùa xuân hoặc đầu mùa thu. Thông thường trong năm, đây là những giai đoạn trước khi Quốc hội bận với việc lập ngân sách và phân bổ ngân sách, và cũng tránh các thời điểm bầu cử sơ bộ và cuối cùng khi tính nhạy cảm lên đến cao điểm.
Một điều quan trọng là Quốc hội rất nghiêm túc vềvai trò hiến định của mình đối với chính sách thương mại; cần phải có sự nhất trí của Quốc hội để thông qua các hiệp định; và Chính phủ phải tôn trọng và luôn tôn trọng vai trò này. Và theo thời gian, khi Chính phủ đưa ra những lý lẽ kinh tếvà đặc biệt là những lợi ích quốc gia đầy tính thuyết phục – như đã từng diễn ra trong các cuộc tranh luận về Hiệp định Tựdo thương mại Bắc Mỹ, Hiệp định Thương mại song phương, hay việc Trung Quốc gia nhập WTO – Quốc hội thông thường luôn sẵn sàng phê duyệt. VềTPP, kinh tế là vấn đề quan trọng hàng đầu – tuy nhiên, chính những lý lẽ về an ninh quốc gia sẽ làm cho TPP trở nên thuyết phục hơn trong mắt các thành viên Quốc hội.
THAY CHO LỜI KẾT
VÀ Ý NGHĨ VỀ CHÍNH SÁCH CHO GIAI ĐOẠN THƯƠNG THẢO CUỐI CÙNG
Hai ý nghĩ cuối cùng về chính sách.
Thứ nhất, tương lai rất lạc quan. Những sinh viên đại học đã tham dự buổi nói chuyện của Tổng thống Clinton năm 2000 hiện nay đã rất trưởng thành trong nghề nghiệp. Trong khi đó, những đứa trẻ mà năm đó đang học mẫu giáo nay đã đang chuẩn bị tốt nghiệp trung học cơ sở, và sẽ trở thành động cơ cho sự thịnh vượng và tăng trưởng của thế hệ tiếp theo.
Thật may mắn cho chúng ta rằng một số sinh viên sẽ theo học đại học tại Hoa Kỳ. Chúng ta đã vượt xa con số100 học bổng bổ sung được công bố vào thời điểm đó – và Việt Nam hiện đứng thứ 8 trên thếgiới về du học tại Hoa Kỳ, với gần 17.000 nam nữ thanh niên theo học tại các trường đại học Hoa Kỳ. Con số này còn cao hơn số du học sinh đến Hoa Kỳ từ Mexico – quốc gia cùng chung đường biên giới với Hoa Kỳ, nhiều hơn con số du học sinh đến từVương quốc Anh, và gần bằng Canada, quốc gia cũng có chung đường biên giới với Hoa Kỳ. Có mọi lý do để tin rằng họ sẽ giúp Việt Nam thay đổi một cách nhanh chóng, và tiến về phía trước nhanh chóng như là thế hệ trước đã làm trong 15 năm qua; và rằng khi họ tiếp tục sống và theo đuổi sự nghiệp, họ sẽ tiếp tục xây dựng nên một mối quan hệ gần gũi hơn và liên quan chặt chẽ với nhau giữa hai quốc gia.
Thứ hai, và điều khó khăn nhất là sửdụng TPP như một cơ hội để nhìn lên phía trước. Trong trường hợp của chúng tôi, chúng tôi có thể nhìn lại phía sau và và thấy những vấn đề lớn ngày nay đang che khuất những vấn đề có thể định hình ngày mai. Trong những năm 1950, các nhà thương thuyết Hoa Kỳ đã dành nhiều thời gian để thảo luận về biểu thuế cho ngành đường sắt; và trong những năm 1980, tương tự với các mức thuế và trợ cấp nước ngoài cho sản xuất máy chữ. Vào thời điểm này, các chủ đề mà rõ ràng người ta có nhiều cảm xúc và quan tâm; khi hồi tưởng lại, là không hiệu quả.
Trong một hiệp định thực sự tốt, các nhà thương thuyết sẽ nhìn về tương lai, và tìm kiếm các chính sách sẽ giúp hỗ trợ phát triển và tăng trưởng mười năm sau. Ví dụ, khi chúng tôi dự tính về Hiệp định hương mại Việt – Mỹ, chúng tôi đã cùng nhìn nhận về tự do hóa kinh tế- không chỉ để hoàn tất Hiệp định Thương mại Việt – Mỹ, mà còn nhìn ra phía trước cho tương lai và WTO. Sau đó, khi chúng tôi hoàn tất Hiệp định Thương mại Việt – Mỹvà việc gia nhập WTO, Việt Nam vẫn đang là một nước có thu nhập thấp với một danh mục xuất khẩu nghèo nàn tập trung chủ yếu vào cá và cà phê. Ngày nay, Việt Nam là một quốc gia xuất khẩu lớn về các sản phẩm chế tác công nghiệp nhẹ. Sự quan tâm của các nhà thương thuyết Việt Nam trong việc tham gia Hiệp định Công nghệ thông tin (ITA) của WTO, và trong việc giải quyết các câu hỏi phức tạp và nhạy cảm chính trị về quyền thương mại mà tổng thống Clinton đã đềcập, là ví dụ về các chính sách mà có thể đã không giải quyết những lợi ích ngay lập tức.
Tuy nhiên, như được thể hiện qua những cam kết của Samsung, LG, và Nokia về sản xuất điện thoại di động thông minh tại Việt Nam, các chính sách này đã phục vụViệt Nam rất nhiều sau 2 thập kỷ.
Ví dụ, khi chúng ta đánh giá vềTPP, chúng ta có thể đặt câu hỏi rằng: Việt Nam sẽ chuyển tiếp Như thế nào từ vai trò hiện tại là một nước xuất khẩu hàng hóa cho thị trường đại chúng để trở thành một nền kinh tế sáng tạo là trung tâm nghiên cứu và phát triển các sản phẩm mới? Vềvấn đề này, sở hữu trí tuệ sẽ có vai trò như thế nào? Đâu là những chương trình xây dựng năng lực quan trọng nhất? Sau một thập kỷ nữa, Việt Nam sẽ có những nhu cầu gì khi ngành sản xuất của Việt Nam chuyển đổi từ quần áo, giày dép và đồ gỗ sang ô tô và các công nghệ cao cấp? Về khía cạnh này, nghĩa vụ về dịch vụ đóng vai trò như thế nào?
Một điều rõ ràng là một người nước ngoài không thể trả lời được những câu hỏi này cho Việt Nam. Nhưng chúng có thể là những vấn đề quan trọng nhất trong những tuần, những tháng thương thảo cuối cùng này. Và những gì được ghi nhận trong 15 năm qua cho thấy có cơ sở chắc chắn để tin tưởng rằng Việt Nam sẽ tìm ra câu trả lời.
Cám ơn các bạn rất nhiều. Và một lần nữa, tôi xin được gửi lời cám ơn đến Học viện vì đã cho tôi cơ hội quý báu để được gặp gỡ các quý vị hôm nay.
C.B.
Bản dịch do một thân hữu chuyển cho BVN
Nguyên văn bản tiếng Anh:
REMARKS TO DIPLOMATIC ACADEMY OF VIETNAM
Prepared for Delivery
Ambassador Charlene Barshefsky
Senior International Partner
WilmerHale, Washington, D.C.
Former United States Trade Representative
Government Guest House
Hanoi, Vietnam
March 6, 2015
Thank you very much. Dr. Son and friends, it is my great honor to be here, joining so many people charged with decisions of great importance to Vietnam’s future and the future U.S.-Vietnam elationship. I’m grateful to the Academy for this remarkable opportunity.
I’m particularly pleased to be here at such a crucial time for trade policy – as Vietnam, the United States, and our 10 negotiating partners prepare to conclude the Trans-Pacific Partnership greement. This is an extraordinarily challenging task: 29 chapters of legal text and policy covering tariff rates, rules of origin, quota administration, agricultural and customs inspections, some aspects of telecommunications and financial regulations, wildlife trade and fisheries management, State wned Enterprise competition, Internet and data flow, traderelated labor relations, foreign nvestment ules, and much more – all negotiated among 12 countries simultaneously.
This is probably the most technically complicated agreement the U.S. has ever done, done apart from the Uruguay Round which created the World Trade Organization. Or, to put it another way, the U.S.-Vietnam Bilateral Trade Agreement of 2000 was 57 pages long (excluding tariff tables). Recent US FTAs, when printed out on paper, are hundreds of pages long, six inches high and eigh several kilos. The TPP, being seven chapters longer, would be substantially higher and heavier ven than those. So if TPP is concluded and passed, it will be a remarkable feat of negotiation. And ecause it contains so many new topics – Internet and data flow, state-owned enterprise ompetition, fisheries management – it may serve as a reference point for the future global trading system.
It is natural that Vietnam’s officials, businesses, academics, and public will be thinking deeply
about this, and wondering about the way TPP fits into the plans of the other partners, and perhaps in particular the United States. Obviously I am not a member of the administration nor privy to everything they are thinking, and would not wish to speak on their behalf. But I do follow these issues closely, talk frequently with administration officials and people in Congress, and can speak from that basis.
I. U.S. & VIETNAM: 2000-2015
To begin with some perspective: this year we are marking two anniversaries. It is 20 years since the reopening of U.S.-Vietnam diplomatic relations in 1995, and 15 years since conclusion of the BTA in the summer of 2000. We are talking about a short span of time – but a remarkably full span of time, and one that has seen fulfillment of some of the hopes of the normalization era.
Let me cite, as a point of departure, some of the observations President Clinton made in his ddress to Hanoi National University. He spoke of conclusion of the Bilateral Commercial Agreement as follows:
“This summer, in what I believe will be seen as a pivotal step toward your future prosperity, Vietnam joined the United States in signing an historic bilateral trade agreement, building a foundation for Vietnam’s entry eventually into the World Trade Organization. Under the agreement, Vietnam will grant to its citizens, and over time to citizens of other countries, rights to import, export and distribute goods … subject important decisions to the rule of law and the international trading system, increase the flow of information to its people, and accelerate the rise of a free economy and the private sector. Of course, this will be good for Vietnam’s foreign partners, like the United States. But it will be even better for Vietnam’s own entrepreneurs, who are working hard to build businesses of their own. Under this agreement, Vietnam could be earning, according to the World Bank, another 1.5 billion dollars each and every year from exports alone.”
He followed by observing that students like those in attendance would be “the engine of Vietnam’s future prosperity,” and announced a scholarship program, the Vietnam Education Foundation, which would bring 100 students to the U.S. annually to study science, technology, and medicine.”
The students in the audience are now in their early thirties. Presumably, as he guessed they would, some of them have found careers in business, academia, international trade and investment. Coming to adulthood, they have participated in one of the world’s remarkable stories of growth, poverty reduction, and economic evolution: change which makes some of the predictions of that era – especially the World Bank’s guess at $1.5 billion in export growth – appear modest.
Trade has grown at a remarkable pace. In fact, since 2000, Vietnam has been the fastestgrowing of America’s 50 largest trade relationships. Most of this has been import growth, up from $800 million worth of coffee and shrimp in 2000 to $30 billion in clothing, furniture, consumer electronics, shoes, fish, rice, and processed foods in 2014. Americans bought more from Vietnam last year than from a number of much larger countries – Russia and Brazil, for example. And as of 2014, Vietnam surpassed Malaysia and Thailand to become ASEAN’s top merchandise exporter to the United States. Just to cite some particularly striking examples, Vietnam is:
– Ranks third in the world after China and Korea for container deliveries to the U.S., at an average of 1,700 per day.
– Is the world’s 2nd -largest exporter of shoes and clothing to the United States. Each morning about 40 million Americans put on shoes stitched and glued in Ho Chi Minh City, and even more wear Vietnamese-made clothes.
– Is our 4th -largest source of imported furniture and 7th -largest source of cell-phones;
– Is our 6th –largest source of imported fish and seafood, and 12th –largest source of food and agriculture in general.
An interesting point about the agricultural and seafood trade is that while much of this goes to large grocery stores, Vietnam is also selling to a highly specialized set of Vietnamese- American restaurants and groceries. A recent survey found 3,200 small phorestaurants throughout the United States – dozens of them around Washington – and every city in California will have at least one Vietnamese market. These are natural and preferential buyers of Vietnamese goods, and evidence of the growing power of the Internet to connect small businesses and ethnic communities across borders and seas. This connection helps Vietnam balance reliance on large retailers and chains buying FDI-produced manufactures with a durable network of small, specialized and loyal buyers of Vietnamese agriculture.
In the other direction, Vietnam remains a relatively smaller market for the U.S., at just under
$6 billion in 2014. This is comparable to a Sweden or a South Africa, and reflects a neardoubling of trade since 2009: cars and semiconductors for companies and factories, condensed milk for Hanoi’s coffee-shops, cotton and soy, and so on. FDI totals remain modest, but have also doubled to $1.4 billion since 2010.
These bits of data are matched by larger-scale real-world change. It is particularly striking to see that since the conclusion of the agreement, and entry into the WTO a few years later, Vietnam has been among the world’s fastest-growing economies, and most successful poverty fighters. In real terms, the Vietnamese economy has tripled in size and per capita income has more than doubled. And since 2000, the national rate of deep poverty has dropped from about 45 percent in 2000 to 2.4 percent. This is a remarkable achievement, lacking many parallels elsewhere in the world.
So as our governments work toward completion of the TPP, they are building on success. Few countries have worked so intensively at trade policy over the past decade as has Vietnam; few have made so many significant changes in policy; few, it appears, have gained so much. ietnamese trade policymakers and negotiators have a high international reputation, and it is well-earned.
II. TPP AND THE NEXT PHASE: OBSERVATIONS
Where then do we go from here? Obviously there are major decisions yet to make as TPP moves towards its conclusion: on agricultural policy, on intellectual property, clothing trade, state-owned enterprises, Internet and data flow, and other topics.
Each of these is a discrete subject which one could explore in depth. One can also speculate on its overall effects – a study by the Peterson Institute for International Economics in Washington projects $375 billion in income growth for the participants by 2025 – including $46 billion in additional income for Vietnam by 2025, a 14 percent rise which is the largest increase among TPP members.
But I would like to give you a larger-scale sense of the way TPP looks to the United States; the reasons the administration has made it (along with its European cousin the Trans-Atlantic Tr a de a n d In ve s t me n t Pa r t n e r s h ip) t h e ce n t e r pie ce o f t h is de ca de ’s t r a de po licy; a n d t h e wa y Congress tends to approach trade bills. That way you may be able to place US policy toward the individual issues in its appropriate context.
From the perspective of the administration, I believe, the TPP is in a way an answer to three different questions: one about geopolitics and Pacific strategy; one about trade negotiating strategy; and one on the need to respond to a profound change in the nature of trade.
- Geopolitics: TPP as an Element of Asia-Pacific Security
First: The American decision to join the TPP is, in part, a contemporary expression of longstanding American views of Asia-Pacific strategy – a belief that America is a Pacific nation, with vital interests in Pacific stability and participation in the region’s growth. In this sense, the TPP is an economic anchor for the administration’s goal of ‘rebalancing’ foreign policy to give a greater focus to Asia and the Pacific.
Relatively few in the United States would see these interests as under dire threat. In fact, most of our diplomats and academics would agree on seeing the last 20 years as a remarkably good era for the Asia-Pacific region –
– The region’s economy has boomed, rising from 26 percent to 37 percent of world GDP, and poverty rates have rapidly declined – probably fastest in Vietnam, but also in Cambodia, Laos, Indonesia, and other countries.
– The region’s sustained growth, particularly that of China, has caused some considerable stresses and adjustments, but also helped ease the financial crisis of 2008-2009 and bring it to a more rapid end than would otherwise have happened.
– Trends toward ASEAN integration through the ASEAN Economic Community are quite healthy, evidence of the confidence and continued coherence of Southeast Asia.
– Though the American relationship with China has many points of stress, American ministrations since the 1970s have seen these stresses as manageable, seen a strong common interest of the U.S. and China in stability and security, and high reward from a successful economic relationships.
However, there are also some more ominous signs and causes of concern. Asia continues to suffer from historical resentments and from territorial disputes. The tension in the South China Sea is obviously a particularly dangerous one. In this regard, because of the changes in political power and influence that flow from China’s economic weight, we have to look carefully at our existing alliance structures and modernize them. Likewise, the divergences between the United States and China have neither vanished nor substantially changed over the last decade, and the large bulk of opinion among American policy people in diplomacy and the military, and in both parties, is that sustained American commitment and presence in the region is very important.
For all these reasons American diplomats continue to believe – with broad support from academics, businesses, and Congress – that the historical American alliances in the Pacific remain pillars of global security and of American foreign policy; that they should be broadened with new relationships, such as those developing with Vietnam and to an extent Myanmar; and that most basically, the United States has a vital national interest in participation in Asia-Pacific olicymaking in trade as in other areas.
TPP is an important part of this in the administration’s view. To quote the former National
Security Advisor, Thomas Donilon:
“[T]he United States will aim to build a network of economic partnerships as strong as our diplomatic and security alliances—all while strengthening the multilateral trading system. The TPP is also an absolute statement of U.S. strategic commitment to be in the Asia-Pacific for the long haul. And the growth arising from a U.S.-Europe agreement will help underwrite NATO, the most powerful alliance in history.”
In this sense, TPP is an economic anchor, ensuring that the U.S. remains a leader in Pacific economic policymaking and not simply an outside power with a military presence. President Obama’s comment in the State of the Union address last January – that TPP is a way to ensure that the United States does not simply cede the “writing of rules” to China – is a more recent way to emphasize this point.
- Trade Strategy: TPP as Response to the Doha Experience
Second: The TPP and the “T-TIP” are responses American trade policymakers have made to experience in multilateral negotiations at the WTO and elsewhere. The likely hope is to find a way around a long-lasting and unproductive deadlock pitting the United States and a number of other countries against large emerging economies.
The WTO launched its Doha Round in 2001, hoping for the 13th multilateral trade agreement in a series beginning in the 1940s. WTO members, however, have been unable to finish it. This is the first failure to conclude a Round in the 70 years since we began multilateral negotiations in 1945. Without casting any particular blame, the reason for the failure appears to be a deep-seated difference over the terms of a final agreement. This in turn reflects a divergence of views about multilateralism generally.
To give a brief and simplified overview, the United States hoped the Doha Round would be a sort of extension of the existing system, under which all the major economies would take on new obligations, agricultural trade would be freed up, and the WTO would begin the process of addressing services trade in depth. On the other hand, the emerging-economy group, centered around India and Brazil with China as an influential supporter, has advocated a ‘rebalancing’ of the existing system. In this approach, perceived inequities for developing economies might be rolled back, and new obligations would be limited under a concept of “special and differential treatment.” The advanced economies would take on somewhat more obligations.
This is a basic difference of opinion. It has stymied WTO talks up until the conclusion of last year’s Trade Facilitation Agreement, and has appeared in other fora as well as the WTO: the Free Trade Area of the Americas, climate-change negotiations, the World Conference on Information Technology, and so on. The merits of these different perspectives are of course a matter for debate. For the purposes of trade policymaking, however, the strong consensus among American negotiators and trade experts, however – and this includes government, Congress, and business – is that there is essentially no support for a broad concept of special and differential treatment that would shelter China, India, Brazil, or smaller middle-income countries.
American policymakers have thus become somewhat pessimistic about the WTO as a negotiating forum in the near term. In fact they are likely concerned that continuing to act as a ‘demandeur’ vis-à-vis the emerging-economy group is disempowering to the United States, liable to prevent us from acting with other partners and addressing issues of rapidly growing importance. They have thus chosen to shift negotiations with the emerging-economy group toward bilateral venues and enforcement of existing agreements, and raise the priority given to other partners. The TPP and T-TIP are both expressions of this response to the Doha experience, in which China, India, and Brazil shift out of the center of negotiations, and are replaced by the European Union in T-TIP, and Canada, Mexico, Japan, Vietnam, and so on in TPP.
- New Issues: The Internet and the Changing Nature of Trade
And third: This re-prioritization is given added urgency by a fast-moving change in the nature of trade – one which appears to require both speedier conclusion of negotiations, and the need for these negotiations to take up fundamentally new issues. Again if we simplify greatly, the major 20th-century trade event was the simultaneous invention of the shipping container and of ultilateral tariff negotiations. This meant that from the 1950s to the turn of the century, barriers to manufacturing trade steadily fell, while the capacity to move manufactured goods around the world steadily rose. This of course led to a very large growth in trade, and the emergence of manufacturing as the main traded industry.
The launch of the Internet, and its spread since 2000, appears to be a similar event for services and smaller businesses. The World Wide Web, as we remember, went live in 1993. Since then, its steady improvement has drastically cut the cost of international telecommunications – for a phone call from the U.S., from an average of $1.00 per minute in 1993, to 4 cents per minute now. And it has connected a vast number of people. As President Clinton spoke at Hanoi National University in 2000, 20,000 Vietnamese were using the Internet; now there are 41 million. Worldwide, the growth is from 360 million users to 3 billion. As cost has fallen and access grown, we can see two effects in trade:
– The creation of a global services industry, comparable to the development of global supply chains for food and for manufactured goods. With market access and if governments are able to manage the challenges of cyber-security, we can expect a globalized world of entertainment, finance, data analytics, education, specialist health care, and other services to emerge over the next decade. This is likely to be one of the great producers of wealth and improvers of life in human history.
– And a ‘democratization’ of trade, with smaller businesses and individuals now able to find customers, manage paperwork, and use air cargo and express delivery systems to bypass large chains to participate directly in trade. In our own statistics, we can see a jump from about 225,000 exporting companies to 305,000 over the past decade.
For Vietnam as for other developing countries, universal and high-quality Internet service promises a number of important benefits. One is greater trade efficiency and attractiveness to major manufacturing investors. Another is the availability of new products and services for the domestic market; and new capacity for farm producers, Vietnamese-language entertainment and film, small firms, and provincially-based businesses to reach world markets.
The key to this, however, is that the Internet and the global services it supports must be as reliable to their users as ports and tariff schedules are for manufacturers. This means trade policy needs to keep up with technology – and the designers of policy need to take on technical complex matters that are intellectually challenging and often politically challenging:
– The flows of data across borders;
– The appropriate negotiation of market access for services trade;
– The development of secure online payment systems;
– Creation of efficient air cargo and express delivery systems;
– Low-cost and universally available Internet service;
These are topics touched upon only lightly in the BTA. Apart from the recent Trade Facilitation Agreement, the WTO agreements do even less – and a WTO consumed with agricultural reform and philosophical arguments about special and differential treatment probably cannot manage them.
The TPP and T-TIP, by virtue of their inclusion of most of the world’s advanced economies, may be able to do better. They would be the first agreements to do so, and if successful – by virtue of their very large scale – would be pointers toward the next global economy.
THE CONGRESSIONAL ROLES
Administrations, then, try to see agreements in large thematic ways: the American stake in the Pacific, the best way to respond to the frustrations of the WTO, the response to new technologies. They also have their own coalitions to manage, of course – Democratic administrations will lean a bit harder on labor and environmental issues, Republicans perhaps on some aspects of intellectual property. But at a strategic level, ‘presidential’ views of trade policy have been consistent since the 1930s, and are likely to remain so into the next administration.
The Congressional approach to policymaking is quite different. Administrations – ideally – have a unitary position. Congress by contrast is a fractious organization in which 535 different members bring their own priorities to policy, and a dozen or so political and Committee leaders attempt to bring these priorities into a framework that accommodates a majority. These interests fall into a number of types:
– Some Members are highly interested in trade as a topic and have deep experience in trade legislation and negotiations. This is typically the case for Committee leaders charged with writing and managing bills – at the moment, Senators Hatch and Wyden, and Representatives Ryan and Levin. They are not alone, however; others often have experience drawn from service in administrations, businesses, academia, and other relevant fields. One of my successors as USTR in fact – Rob Portman – is now serving as a Senator from Ohio.
– Other Members are less interested in trade policy as a general matter. Their key questions are highly local and related to the success of companies within districts, or industries within states. A particular Member, looking at the TPP, may page through it to find its commitments on almonds, or financial services, or automobiles, and make it their absolute top priority. There are a cluster of southern Members, usually Republicans, intently interested in textile rules of origins; a group particularly interested in data flow; and so on.
– Still others have close affinity to particular interest group, such as labor unions, environmental and human rights NGOs, or ethnic associations. They look to these groups for advice and ideas, and their interests often become useful additions to policy, or political imperatives to address, or both simultaneously. This wide array of interests means that points of concern to Congress often fall outside the scope of what an expert or specialist would traditionally consider ‘trade’ policy. Many in Congress tend to view FTAs as opportunities to assess the entirety of a relationship with a partner. Agreements with Central America and Colombia in the last decade became controversial less because of economic issues or the quality of particular chapters, than because of larger concerns about the flow of illegal drugs, violence, worker rights, and so on.
– And some Members, though a minority, are not particularly interested in the merits of agreements and see them in terms of personal or party political interests.
Congressional leaders, Committee Chairman and Chairwomen – and administrations working with them – have to extract from these many ideas and priorities a general formula which reflects something like an overall ‘will of the Congress.’ The traditional means of doing this has been ‘Trade Promotion Authority,’ also known as ‘fast track,’ a formal bill which sets negotiating objectives and then creates procedures for a vote on the final agreement. Typically this is thought of as a ‘no amendment’ procedure, though in fact Congresses have insisted on some final changes in almost every FTA the United States has done in the last 20 years.
The situation we have now, in which much of the TPP text has been completed but Congress has not yet passed a TPA bill, is a bit unusual but not extraordinary. The two leading Congressional Chairmen, Senator Hatch and Congressman Ryan, have both emphasized that the administration should not conclude the TPP agreement until Congress has voted on TPA.
This is a warning to be taken seriously, especially as it may be that Congress’ voice is most important on the issues that remain open, which by nature are the most politically difficult, the most new and technically challenging, or both at once.
As to timing, past experience suggests that the most convenient times to take up trade bills are in the spring and early autumn. In a typical year, these are periods before Congress becomes preoccupied with appropriations and budgeting, and also avoid the political primary and late-election seasons when sensitivities are at their highest.
The fundamental point is that Congress takes its Constitutional role in trade policy very seriously; their assent is required to pass agreements; and administrations must and do respect their role. And over time, when administrations make compelling economic and especially national interest arguments – as occurred in the debates over the North American Free Trade Agreement, the Bilateral Trade Agreement, or China’s WTO entry – Congress is usually willing to approve them. With respect to TPP, economics are critical – but it will be the national security arguments that will end up the more persuasive to Members on Capitol Hill.
CONCLUSION AND A THOUGHT ON END-GAME POLICY
Two final thoughts on policy.
The first is to be very optimistic about the future. The college students who attended President Clinton’s address in 2000 are now well into their careers. That year’s kindergarteners, meanwhile, are now preparing to graduate from high school, and will be the engine of the next generation’s prosperity and growth.
We are fortunate that some will come to college in the United States. We have gone far beyond the additional 100 scholarships announced back then – Vietnam now ranks 8th in the world for study in the United States, with nearly 17,000 young men and women at American universities. This is more than have come to us from Mexico – with which we share a border, more than from the U.K., and nearly as many as Canada, with which we also share a border. There is every reason to believe as they will help Vietnam change as rapidly, and advance as quickly, as their elders did in the last 15 years; and that as their lives and careers advance, they will continue to build a closer and more interrelated relationship between our two countries.
The second, and the most difficult thing, is to use the TPP as an opportunity to look ahead. In our case, we can often look back and see large issues of the moment overshadowing things with potential to shape the future. In the 1950s, American negotiators spent a lot of time arguing over tariffs for railroad track; in the 1980s, likewise for tariff rates and overseas subsidies for typewriter manufacturing. At the time, topics of obviously high emotion and interest; in retrospect, not very useful.
In a genuinely good agreement, negotiators look to the future, and find policies that will support growth and development a decade into the future. As we contemplated the BTA, for example, we jointly had our sights set on economic liberalization – not only for conclusion of the BTA, but looking ahead to the future and the WTO. Then as we completed the BTA and the WTO, Vietnam was a low-income country with a modest export portfolio centered in fish and coffee.
Today Vietnam is a powerhouse exporter of light manufactured products. The Vietnamese negotiators’ interest in joining the Information Technology Agreement at the WTO, and in working out the complex and politically sensitive questions of trading rights President Clinton alluded to, are examples of policies that probably did not address very immediate interests. But as the commitments by Samsung, LG, and Nokia to smart-phone manufacturing here show, these policies are serving Vietnam very well two decades later.
As we look to the TPP, for example, we might ask: How does Vietnam transition from a current role as an exporter of mass-market goods to becoming a creative economy which is a center of research and development of new products? What role will intellectual property play in this? What capacity-building programs will be most important? What will Vietnam’s needs be as, a decade from now, Vietnamese manufacturing shifts away from clothes, shoes, and furniture, to utomobiles and high-end technologies? What role do services obligations play in this?
Obviously a foreigner cannot answer such questions for Vietnam. But they are probably the most important ones in these final weeks and months of negotiations. And the record of the last 15 years is very clear grounds for confidence that Vietnam will find the answers.
Thank you very much. Again let me express my gratitude to the Academy for this opportunity to join you today.
Đường dẫn đến Clip bài phỏng vấn bà Đại sứ:
https://www.youtube.com/watch?v=4duuvNcCwy4
Xem trước video trên YouTube Phỏng vấn bà Đại sứ Charlene Barshefsky