Hiến pháp 1946
Ai cũng hiểu Hiến pháp là một đạo luật gốc, cao nhất, chi phối các đạo luật khác. Hiến pháp khác các đạo luật khác ở chỗ:
– Về hình thức pháp lý: Hiến pháp do toàn thể dân tộc, “không phân biệt giống nòi, gái trai, giai cấp, tôn giáo” (trích Lời mở đầu của Hiến pháp 1946) quyết định bằng một cuộc trưng cầu ý dân về bản dự thảo Hiến pháp đã được Quốc hội chuẩn bị và thông qua, mà người ta gọi là “quyền phúc quyết” của người dân. Hiến pháp chỉ có giá trị khi đã được toàn dân phúc quyết. Quyền phúc quyết Hiến pháp của người dân là thể hiện quyền làm chủ cao nhất và trực tiếp, được gọi là “quyền lập hiến” của người dân, trong đó, không một giai cấp, tầng lớp nào của dân tộc lại được coi là nền tảng của thể chế chính trị Việt Nam dân chủ cộng hòa. Nói cách khác, quyền phê duyệt Hiến pháp là quyền của người dân, không phải của Quốc hội, như quy định trong các Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 của nước ta. Còn các đạo luật khác thuộc thẩm quyền phê chuẩn của Quốc hội, với mục đích duy nhất là để thực thi có hiệu quả nội dung của bản Hiến pháp. Do vậy, các đạo luật do Quốc hội phê duyệt phải căn cứ vào Hiến pháp và tuyệt nhiên không được trái với các nội dung của Hiến pháp. Các đạo luật được ban hành bởi Quốc hội là thể hiện quyền làm chủ gián tiếp của người dân, thông qua người đại diện của mình là các nghị sĩ Quốc hội. Làm ngược lại có nghĩa là Quốc hội và đại biểu Quốc hội không làm tròn nhiệm vụ mà toàn dân đã giao phó cho họ.
– Về nội dung: bản Hiến pháp quy định: (1) nghĩa vụ và quyền hạn, quyền lợi của người dân nói chung và của công dân nói riêng, tức con người nói chung và con người công dân nói riêng, trong thể chế chính trị dân chủ cộng hòa. Những quy định này phải bảo đảm rằng “mọi người dân được làm bất cứ việc gì để mưu cầu hạnh phúc cho mình, mà pháp luật không cấm”; (2) Quyền hạn, trách nhiệm, quyền lợi của bộ máy nhà nước và các công chức làm việc trong bộ máy nhà nước đó chỉ để bảo đảm “đại đoàn kết toàn dân, không phân biệt nòi giống, gái trai, giai cấp, tôn giáo và các quyền tự do dân chủ” của người dân, “thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”, để “nước Việt Nam độc lập và thống nhất tiến bước trên đường vinh quang, hạnh phúc, cùng nhịp với trào lưu tiến bộ của thế giới và ý nguyện hòa bình của nhân loại” (trích Lời mở đầu Hiến pháp 1946). Lời mở đầu của bản Hiến pháp 1946 chẳng những chứng tỏ Việt Nam không chỉ muốn phát triển trong độc lập, thống nhất của đất nước mình trên nền tảng đại đoàn kết toàn dân tộc mà còn muốn hội nhập với trào lưu tiến bộ, văn minh của nhân loại.
Những quy định về trách nhiệm, quyền hạn, quyền lợi của bộ máy nhà nước cùng các công chức làm việc trong bộ máy đó, từ thấp đến cao, được xây dựng theo nguyên tắc: “các cơ quan nhà nước và công chức chỉ được làm những gì mà luật pháp cho phép” để khống chế xu hướng lạm quyền của chúng.
Cơ cấu bộ máy nhà nước cộng hòa dân chủ do Hiến pháp quy định bao giờ cũng bao gồm 3 bộ phận, 3 nhánh quyền lực: Quyền lập pháp (Quốc hội), Quyền hành pháp (Chính phủ) và Quyền tư pháp (Tòa án). Chỉ có toàn dân, thông qua quyền lập hiến của mình, mới có quyền phân chia quyền lực cho 3 nhánh đó sao cho hạn chế đến mức cao nhất sự lạm quyền của mỗi nhánh quyền lực. Không ai có quyền thay thế toàn dân đứng ra để phân chia hay phân công quyền lực cho 3 nhánh đó của cơ cấu bộ máy nhà nước. Hoạt động của cả 3 nhánh quyền lực chỉ duy nhất vì mục đích thực thi Hiến pháp, do toàn dân phúc quyết, một cách có hiệu quả mà thôi. Đó chính là tính thống nhất của bộ máy nhà nước do Hiến pháp quy định. Chính nhờ vậy, quyền lợi hợp pháp của người dân mới được bảo vệ, sức mạnh đại đoàn kết toàn dân mới được phát huy đến mức cao nhất, trong sự nghiệp xây dựng, phát triển và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam độc lập, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ, cùng hội nhập với thế giới văn minh.
Xét về tổng thể, Hiến pháp 1946, cả về nội dung, cơ cấu bố cục, văn phong, phù hợp với trào lưu phát triển nói chung và sự phát triển về pháp luật nói riêng của thế giới. Vì thế, tôi cho rằng, việc sửa Hiến pháp 1992 phải dựa trên những nền tảng nguyên tắc thiết kế của Hiến pháp 1946. Suy rộng ra, đó chính là nguyên tắc xây dựng và phát triển của thể chế kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền và xã hội dân sự, vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh, hội nhập với sự tiến bộ của thế giới. Phải chăng mục tiêu đó chính là “định hướng XHCN”? Nhưng kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền và xã hội dân sự trên thế giới trong 64 năm qua kể từ khi bản Hiến pháp 1946 ra đời, đã có những thay đổi và tiến bộ hết sức to lớn. Vì vậy, sửa đổi Hiến pháp 1992 không chỉ kế thừa Hiến pháp 1946 mà còn phải sử dụng những thành tựu mới nhất của nhân loại, của Việt Nam, trong kinh nghiệm và lý thuyết phát triển.
1. Quyền và nghĩa vụ công dân:
1.1 Điều 10 của Hiến pháp 1946 cần được bổ sung bằng điều 56 của Hiến pháp 1992: “Công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật”. Tất nhiên “quy định của pháp luật” phải bảo đảm phát huy cao nhất quyền tự do kinh doanh của người dân, của doanh nghiệp, trong những lĩnh vực có lợi cho quốc kế dân sinh mà pháp luật không cấm, không được vì lợi ích của mình mà gây phương hại đến lợi ích của người khác, của xã hội (Ví dụ như: làm hàng nhái, hàng giả, hàng kém chất lượng, vi phạm quyền sở hữu trí tuệ của người khác…). Chỉ có làm được điều đó mới chấn hưng được nền kinh tế nước nhà, hội nhập với thế giới đang ngày càng trở nên “phẳng” hơn. Cụ Vũ Trọng Khánh, vị Luật sư duy nhất trong 7 thành viên của Ban soạn thảo Hiến pháp 1946 (theo sắc lệnh số 34 ngày 20/09/1945), đồng thời cũng là người trực tiếp ký sau Chủ tịch Hồ Chí Minh vào bản dự thảo Hiến pháp đệ trình Quốc hội năm 1946, trên cương vị Bộ trưởng Bộ Tư pháp của Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa, có kể lại rằng, cụ Nguyễn Sơn Hà, một nhà tư sản tiêu biểu, đại biểu Quốc hội của thành phố cảng Hải Phòng, đã đề nghị ghi quyền tự do kinh doanh vào Hiến pháp 1946, nhưng không được chấp nhận, nên đã trở thành một trong hai đại biểu Quốc hội khóa I bỏ phiếu không tán thành Hiến pháp 1946 (sau đó cụ Nguyễn Sơn Hà tham gia kháng chiến chống Pháp với tư cách một công dân, một nhà tư sản kinh doanh làm lợi cho quốc kế dân sinh, góp phần chấn hưng kinh tế ở vùng tự do của Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa, không trở thành công chức; con cả của cụ là ông Nguyễn Sơn Lâm, một chiến sĩ Vệ quốc đoàn đã hy sinh ngay trong những ngày đầu gây hấn của thực dân Pháp ở Hải Phòng trong năm 1946, nay có đường mang tên “Sơn Lâm”, còn ở quận 3, TP HCM có một con đường mang tên “Nguyễn Sơn Hà”). Quyền tự do kinh doanh của người dân và doanh nghiệp chỉ được tôn trọng nếu Hiến pháp không xác lập bất cứ thành phần kinh tế nào là chủ đạo, là nền tảng của nền kinh tế thị trường dưới chính thể dân chủ cộng hòa.
1.2 Điều 15 của Hiến pháp 1946 có ghi “Nền sơ học cưỡng bách và không học phí… Học trò nghèo được Chính phủ giúp đỡ”; Điều 59 Hiến pháp 1992 có ghi “Bậc tiểu học là bắt buộc, không phải trả học phí”. Như vậy, luật giáo dục và các văn bản dưới luật về giáo dục hiện hành không những vi hiến đối với Hiến pháp 1946 mà cả Hiến pháp 1992. Phải nói, ngay năm 1946 khi chính quyền cách mạng còn non trẻ trong tình trạng “ngàn cân treo sợi tóc” trước giặc ngoại xâm, giặc đói, giặc dốt, mà Hiến pháp năm 1946 đã ghi như vậy là vô cùng sáng suốt, đạt tầm nhìn của thời đại. Sáu mươi bốn năm đã trôi qua, kể từ năm 1946, trong đó có 35 năm hòa bình, nhưng Việt Nam vẫn chưa thực hiện được điều này (!?), thử nghĩ các vị đứng đầu Nhà nước và Bộ GD – ĐT có nên “sờ gáy mình” và bớt “rao giảng” những điều hay ho cho đỡ hổ thẹn hay không?
1.3 Hiến pháp 1992, điều 69 có ghi “công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin, có quyền hội họp, lập hội và biểu tình theo pháp luật”. Quy định này của Hiến pháp 1992 là tiến bộ, rõ ràng và cụ thể hơn về quyền công dân so với Hiến pháp 1946. Mặt khác, điều 10 của Hiến pháp 1946 lại quy định công dân Việt Nam có quyền xuất bản. Phải chăng các văn bản lập pháp và lập quy hiện hành đều vi hiến đối với cả Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1992? (Đến nay, Việt Nam vẫn chưa có luật biểu tình và luật về tổ chức các hội xã hội – nghề nghiệp của người dân. Thật trớ trêu khi các em sinh viên, thanh niên vì bức xúc trước tình trạng chủ quyền của đất nước bị xâm phạm, chỉ mới giương biểu ngữ “Hoàng Sa, Trường Sa là của Việt Nam” đã bị đàn áp thô bạo).
2. Xã hội công dân
2.1 Biểu tình
Biểu tình theo quy định của pháp luật phải được xem là một nét văn hóa ứng xử của người dân trong xã hội văn minh để phản đối, đòi hỏi sửa đổi những luật pháp, chính sách, cách ứng xử của Nhà nước, hay phản đối những hành vi vi phạm pháp luật và giá trị văn hóa đạo đức theo truyền thống dân tộc của các tổ chức và người dân khác. Nhờ đó, cả Nhà nước, xã hội và người dân đều tiến bộ, hội nhập vào trào lưu phát triển văn minh nhân loại.
2.2 Quyền lực thứ 4
Công luận thông qua các phương tiện truyền thông đại chúng, như báo in, báo nói, báo hình, báo mạng internet, xuất bản ấn phẩm… trong xã hội hiện đại phải được Hiến pháp thừa nhận là nhánh quyền lực thứ 4 của nhân dân, có tác dụng hạn chế sự lạm quyền của cả 3 nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp của bộ máy nhà nước. Hiến pháp 1946 và 1992 đã thừa nhận quyền của người dân về tự do ngôn luận, xuất bản, biểu tình…, nhưng do hạn chế của lịch sử, các bản Hiến pháp này chưa thấy hết vai trò của công luận và sự phản ứng theo pháp luật của người dân trong thể chế chính trị dân chủ cộng hòa. Người ta vẫn coi báo chí, các tổ chức hội chỉ là công cụ, là cánh tay nối dài của Nhà nước để cai trị dân. Trong xã hội dân sự, báo chí phản ánh công luận, sự biểu tình của người dân, sự phản biện của các tổ chức xã hội đều là công cụ của nhân dân giáo dục Chính phủ và toàn bộ bộ máy nhà nước cũng như các công chức của nó. Vì lẽ đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh ngay từ năm 1946 đã chỉ ra rằng “Dân là chủ thì Chính phủ phải là đầy tớ… Nếu Chính phủ làm hại dân thì dân có quyền đuổi Chính phủ (HCM toàn tập, NXB Sự thật, T. 4; tr. 283). Muốn thực hiện ý tưởng đó của Chủ tịch Hồ Chí Minh thì Hiến pháp phải thực sự xác lập quyền lực thứ 4 của báo chí và công luận thông qua việc xác lập quyền tự do ra báo và xuất bản của người dân và các tổ chức xã hội theo luật định. Còn tình trạng như hiện nay, đến báo chí công cộng của Nhà nước cả đấy mà còn phải quàng thêm cái biển chỉ báo “Đi theo lề phải” thì ghi rõ to một điều khoản về quyền tự do ngôn luận trong Hiến pháp chỉ làm cho dân chúng có thêm nhiều câu vần vè đầu cửa miệng để chế giễu và thế giới thì được những chuyện mua cười.
2.3 Vai trò của các tổ chức xã hội dân sự
Các tổ chức hội do người dân tự nguyện thành lập và quản lý hoạt động theo pháp luật, không sử dụng ngân sách Nhà nước, để bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình, kể cả việc đề xuất dự thảo luật pháp, chính sách, vận động hành lang trong việc ban hành và thực thi luật pháp, chính sách của Nhà nước.
Hiện nay, các hội đều do Nhà nước thành lập và hoạt động bằng ngân sách Nhà nước – tức là bằng tiền thuế của dân, thì những hội đó chỉ có thể là cánh tay nối dài của Nhà nước, làm gì bảo vệ được quyền lợi nghề nghiệp của mình cũng như phản biện được các chính sách, hành vi ứng xử của Nhà nước nói chung và của Chính phủ nói riêng. Như vậy, Nhà nước và xã hội làm sao tiến bộ được? Nếu các tổ chức xã hội – nghề nghiệp của người dân phát triển thì sẽ giảm bớt gánh nặng trách nhiệm của bộ máy Nhà nước, do đó mới có thể giảm biên chế công chức, tăng lương cho công chức để họ có thể sống bằng lương, chứ không phải bằng “phong bì” như hiện nay.
Ví dụ: Hàng năm, các đơn vị có sử dụng ngân sách Nhà nước để thực hiện các hoạt động theo chức năng của mình, như các trường học, viện nghiên cứu khoa học, bệnh viện, các đoàn thể quần chúng…, đều phải làm báo cáo quyết toán tài chính lên cơ quan chủ quản (Bộ, UBND tỉnh, thành phố…). Bộ phận chức năng, như Vụ hay Sở tài chính của các cơ quan chủ quản phải thẩm tra phê duyệt thanh quyết toán của các đơn vị trực thuộc. Nhưng do số đơn vị và khối lượng công việc quá nhiều, bộ phận chức năng không thể thẩm tra phê duyệt chính xác, đầy đủ các báo cáo quyết toán tài chính do các đơn vị cấp dưới gửi lên. Do đó, việc phê duyệt này chỉ là hình thức và vô hình trung đã hợp pháp hóa những sai sót trong chỉ tiêu của các đơn vị này. Vì thế, để tránh trách nhiệm, người đi phê duyệt, như con đà điểu chui đầu vào cát, thường ghi vào bản quyết toán câu “sau này nếu phát hiện có sai sót, đơn vị vẫn phải chịu trách nhiệm trước pháp luật”. Một bộ máy hành chính nhà nước cồng kềnh, quan liêu, kém hiệu quả được tổ chức ra để đi phê duyệt quyết toán theo kiểu “đười ươi nắm ống” lại là mảnh đất tốt cho “văn minh phong bì” phát triển.
Một ví dụ khác tương tự: các dự án đầu tư và thiết kế – dự toán các công trình xây dựng bằng ngân sách Nhà nước do một cơ quan Nhà nước chủ quản phê duyệt hàng năm lên tới hàng trăm, ngàn. Một cơ quan Nhà nước chủ quản với một số chuyên viên xa rời thực tế, làm sao có thể phê duyệt đúng đắn và kịp thời? Nhưng thực tế, tất cả đều được thông qua để kịp giải ngân…
Trong xã hội dân sự, Chính phủ không cần tổ chức ra bộ máy để phê duyệt quyết toán hay dự án mà thuê các tổ chức chuyên môn do người dân thành lập, như công ty kiểm toán, công ty tư vấn đầu tư và thiết kế xây dựng, hay các hội nghề nghiệp như hội kế toán – kiểm toán, hội xây dựng… Họ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về các báo cáo kết luận của mình. Bộ máy hành pháp của Nhà nước căn cứ vào báo cáo kết luận của các tổ chức dân sự này để ra các quyết định phê duyệt và chỉ trực tiếp thẩm tra theo xác suất hay khi nhận thấy có dấu hiệu nghi ngờ tính chính xác của các kết luận do các tổ chức dân sự này đệ trình mà thôi.
Trường hợp vụ Vedan vừa qua, tuy mới manh nha nhưng đã chứng minh được sức mạnh của tổ chức xã hội dân sự. Suốt 2 năm sau khi phát hiện vụ việc, lãnh đạo Vedan cứ lần khân, mặc cả mức “trợ giúp” (chứ không chịu “bồi thường”) cho nông dân bị thiết hại chỉ bằng 1/3 con số của Viện Tài nguyên – Môi trường thuộc Đại học Quốc gia TP HCM đưa ra. Mà con số này lại thấp xa so với doanh số 3.000 tỷ VND/năm của Vedan ở Việt Nam và chắc là con số thiệt hại được công bố cũng lại thấp xa so với thực tế. Nhưng khi các siêu thị và người dân phẫn nộ tuyên bố không mua – bán sản phẩm Vedan nữa, thì chỉ trong chưa đầy một tuần lễ, quay ngoắt 180 độ, lãnh đạo Vedan đồng ý bồi thường cho người dân 100% số thiệt hại theo con số do Viện Tài nguyên – Môi trường công bố! Vedan sợ sức mạnh của xã hội dân sự chứ không sơ Tòa án của Việt Nam. Nếu ngay từ đầu, hội những người tiêu dùng, hay hội bảo vệ môi trường, kiểu như tổ chức hòa bình xanh, lên tiếng kêu gọi người dân “tẩy chay” sản phẩm Vedan cho đến khi Vedan không những chịu bồi thường thỏa đáng cho người dân bị hại mà còn phải khắc phục xong hậu quả, khôi phục lại môi trường tự nhiên như trước, thì chắc sự việc không kéo dài như vậy (Nghe đâu “Hội Nông dân tỉnh Đồng Nai” ăn lương Nhà nước lại khuyến cáo nông dân không nên khởi kiện Vedan vì thiếu chứng cứ! Ấy, những cái “hội nhà nước” lâu ngày mất tính năng động, trở nên những người ăn lương và xoay xở quyền chức, trở nên quan liêu vô tích sự là như vậy đấy!). Các đoàn Luật sư – một tổ chức dân sự, trái lại đã giúp nông dân miễn phí lập hồ sơ khởi kiện Vedan ra tòa. Đó chính là sự biểu hiện sức mạnh của xã hội dân sự, của công luận, sức mạnh của người dân biết đoàn kết, chưa cần Nhà nước phải ra tay thực thi công lý.
Hiện nay, cơ quan Nhà nước đã làm quá nhiều việc lẽ ra thuộc các tổ chức xã hội dân sự, nên bộ máy cồng kềnh, công chức nhiều, hưởng lương thấp, nên hiệu quả, hiệu lực quản lý Nhà nước thấp. Nếu phát triển các tổ chức xã hội dân sự, số biên chế công chức có thể giảm đến 2/3, nên có thể thi, tuyển chọn những người thực tài, công tâm và được trả lương cao để họ chuyên tâm thực thi công vụ, không phải “nhận phong bì” để sống.
2.4 Quyền lực thứ 5:
Tổ chức kiểm toán độc lập của Nhà nước và tư nhân phải được Hiến pháp thừa nhận là nhánh quyền lực thứ 5 của nhân dân dưới chính thể dân chủ cộng hòa trong việc hạn chế sự lạm quyền của các cơ quan Nhà nước. Vụ Vinashin là một minh chứng rõ ràng. Nếu kiểm toán Nhà nước hàng năm thực thi công vụ ở Vinashin thì sẽ phát hiện sớm những sai sót khi còn nhỏ, dễ khắc phục. Tổ chức kiểm toán Nhà nước phải được hiến định quyền kiểm toán bất kỳ tổ chức nào có sử dụng ngân sách Nhà nước. Nếu không đủ sức, cơ quan kiểm toán Nhà nước có thể thuê các tổ chức kiểm toán tư nhân thực thi nghiệp vụ kiểm toán ở những tổ chức không có những hoạt động thuộc bí mật quốc gia.
Mặt khác, luật pháp cũng phải quy định rằng, tất cả các tổ chức có sử dụng ngân sách Nhà nước – tiền thuế thu của người dân, đều phải được kiểm toán hàng năm.
Khoản nợ 86 ngàn tỷ đồng của Vinashin được công bố trên báo chí là quá lớn so với 86 triệu dân VN và so với GDP của Việt Nam (khoảng 5% GDP). Nếu kiểm toán tất cả các tập đoàn kinh tế Nhà nước và các tổng công ty, doanh nghiệp Nhà nước khác, hơn nữa, kiểm toán tất cả các tổ chức có sử dụng ngân sách Nhà nước, con số thất thoát tiền thuế của dân còn có thể lớn đến chừng nào?
Hiến pháp ngày nay không phải như năm 1946 chỉ hiến định quyền lực của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án mà còn phải hiến định quyền lực của báo chí – công luận và quyền lực của kiểm toán độc lập. Đó chính là thực thi điều 1 của Hiến pháp 1946: “Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” (Không được phép phân biệt giai cấp, tầng lớp là nền tảng và không phải là nền tảng của thể chế Việt Nam dân chủ cộng hòa).
3. Nguyên tắc quản trị học và tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước.
Các nguyên tắc quản trị học được áp dụng để thiết lập và vận hành bất kỳ tổ chức nào, nếu muốn hoạt động của chúng đạt hiệu quả cao. Tổ chức bộ máy Nhà nước cũng vậy.
3.1 Đầu tiên phải kể đến nguyên tắc: “không được song trùng vai trò quản lý và bị quản lý (chủ thể quản lý và khách thể quản lý) trên một người, một pháp nhân có quan hệ phụ thuộc trực tiếp”, hay nói theo kiểu dân gian là “không được vừa đá bóng vừa thổi còi”. Người ra quyết định lại là người phải thực thi quyết định đó hay là đối tượng bị điều chỉnh bởi quyền lực đó thì chắc chắn sai lầm và thất bại sẽ xảy ra nhiều hơn so với sự đúng đắn và thành công trong công việc.
a. Lẫn lộn lập pháp và hành pháp:
Điều 47, Hiến pháp 1946 ghi: “… Thủ tướng chọn các Bộ trưởng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách…”. Tức là Bộ trưởng nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội (chính vì Hiến pháp 1946 quy định Bộ trưởng phải là nghị viên (đại biểu quốc hội) nên Luật sư Vũ Trọng Khánh, do không đắc cử đại biểu Quốc hội ở Hải Phòng, không được giữ chức Bộ trưởng Tư pháp trong Chính phủ chính thức và chuyển sang giữ chức vụ Chưởng lý Tòa thượng thẩm, tức Viện trưởng Viện công tố tại Tòa án tối cao, và cụ Vũ Đình Hòe rời chức Bộ trưởng Bộ Quốc gia giáo dục trong Chính phủ lâm thời để nhận chức Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong Chính phủ chính thức. Về lý do Luật sư Vũ Trọng Khánh thất cử đại biểu Quốc hội ở Hải Phòng năm 1946, cụ Vũ Đình Hòe đã kể với tôi là do bọn Việt quốc, Việt cách phá hoại, muốn loại cụ Vũ Trọng Khánh, bằng cách bôi trên các tờ áp phích để biến tên “Vũ Trọng Khánh” thành tên “Vũ Hồng Khanh”, một lãnh tụ Việt quốc; còn chính Luật sư Vũ Trọng Khánh đã kể với tôi rằng, do cụ đã không nhận lời giới thiệu là ứng viên của Mặt trận Việt minh, cụ rất tự tin ra ứng cử với tư cách ứng viên tự do không thuộc đảng phái nào. Sau khi thất cử đại biểu Quốc hội ở Hải Phòng, Chủ tịch Hồ Chí Minh đề nghị Luật sư Vũ Trọng Khánh về ứng cử ở Hà Đông, quê nhà, theo sự giới thiệu của Mặt trận Việt minh, trong đợt bầu cử bổ sung, nhưng Luật sư Vũ Trọng Khánh tự ái không ra ứng cử nữa. Thật là một sự ngây thơ chính trị trong sáng của một trí thức yêu nước trong những ngày đầu Cách mạng (Sự kiện này khiến tôi nghĩ đến Thương Ưởng, Tể tướng nước Tần thời Chiến quốc bên Tàu: kẻ làm ra luật lại bị trừng phạt bởi chính cái luật ấy).
Chính phủ và Bộ trưởng có quyền và phải thực thi pháp luật do Quốc hội ban hành. Đại biểu Quốc hội và Quốc hội có quyền giám sát thực thi pháp luật của Chính phủ và của các Bộ trưởng. Hãy tham khảo Hiến pháp Hoa Kỳ 1787, điều I, khoản 6 có ghi: “Trong nhiệm kỳ của mình, không Thượng nghị sĩ hoặc Hạ nghị sĩ nào được bổ nhiệm vào một chức vụ dân sự trong chính quyền Hợp chủng quốc…; không một ai khi đang đảm nhiệm bất kỳ chức vụ dân sự nào trong chính quyền Hợp chủng quốc lại được bầu vào bất cứ viện nào của Quốc hội”
Hiến pháp 1992, điều 110 có ghi: “… ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết là đại biểu Quốc hội”. Tuy nói là không nhất thiết nhưng trong thực tế phần lớn Bộ trưởng của chúng ta đồng thời là đại biểu Quốc hội. Họ vừa là người lập pháp vừa là người hành pháp! Đó là điểm hạn chế không thể chối cãi ở cả hai bản Hiến pháp khiến cho dù muốn xây dựng một nhà nước pháp quyền ngay từ năm 1946 cũng rất khó thực hiện một cách chuẩn mực
Hiện nay ở Việt Nam, phần lớn đại biểu Quốc hội đều giữ một cương vị nào đó của cơ quan hành pháp từ Trung ương đến cơ sở. Hơn nữa, đó mới là trách nhiệm chủ yếu của họ trong xã hội và mang lại thu nhập chủ yếu cho họ. Điều đó càng cho thấy nhà nước pháp quyền mà chúng ta đều mong mỏi thực ra vẫn đang đứng trước những thử thách vô cùng gay gắt.
b. Kế toán viên kiêm thủ quỹ
Điều 11, Hiến pháp 1946 có ghi “Tư pháp chưa quyết định thì không được bất bớ và giam cầm người công dân”. Điều 71, Hiến pháp 1992 lại ghi: “công dân có quyền bất khả xâm phạm về thân thể…, không ai bị bắt nếu không có quyết định của Tòa án, quyết định hay phê chuẩn của Viện kiểm sát nhân dân, trừ trường hợp phạm tội quả tang”. Điều này quá đúng, không cần bàn cãi. Tuy nhiên, cơ quan công an có nhiệm vụ thực thi các quyết định bắt người của Tòa án hay của Viện kiểm sát và điều tra xét hỏi nghi phạm, đồng thời lại trực tiếp quản lý trại giam. Điều này chẳng khác “kế toán viên kiêm thủ kho, thủ quỹ” trong một tổ chức. Việc bắt và thả người không đúng luật pháp là điều dễ xảy ra, cũng như việc nhập – xuất tiền mặt, sản phẩm tùy tiện nếu kế toán viên – người làm thủ tục xuất – nhập, lại kiêm thủ quỹ, thủ kho. Thời kháng chiến chống Pháp và ở các nước văn minh từ trước đến nay, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ quản lý trại giam và tù nhân, tương tự như thủ quỹ, thủ kho, trong một tổ chức. Kế toán viên không chỉ làm thủ tục “xuất – nhập” mà còn phải kiểm tra kho sản phẩm, quỹ tiền mặt do thủ kho và thủ quỹ quản lý. Công an vừa bắt người vừa quản lý trại giam thì nguy cơ sai sót trong cả khâu bắt giam giữ và tha nghi phạm hay tội phạm là rất lớn. Trên thực tế, nhiều khi nghi phạm bị công an bắt giam rồi mới làm thủ tục hợp thức hóa bằng các quyết định của Viện kiểm sát. Không ai kiểm tra trại giam, nên việc công an tra tấn, đánh đập nghi phạm và tội phạm rất dễ xảy ra như ta đã thấy. Mặc dù, Điều 71, Hiến pháp 1992 có ghi: “Nghiêm cấm mọi hình thức truy bức, nhục hình, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của công dân”. Điều 68, Hiến pháp 1946 cũng ghi “cấm không được tra tấn, đánh đập, ngược đãi những bị can và tội nhân”. Để thực thi điều này của Hiến pháp 1946 và 1992, nhất thiết trại giam cả nghi can và tội nhân phải đặt dưới sự quản giáo của Bộ Tư pháp. Mặt khác, phải trở lại Hiến pháp 1946, chỉ có cơ quan tư pháp, tức Tòa án, mới duy nhất có quyền ra quyết định bắt công dân được coi là nghi phạm. Viện kiểm sát giữ quyền công tố không có quyền ra lệnh bắt công dân – nghi can.
3.2 Tinh chỉnh thể của một tổ chức.
Có lẽ Hiến pháp 1946 đã thể hiện tinh chỉnh thể trong tổ chức bộ máy nhà nước, (gồm Nnghị viện (Quốc hội): lập pháp, Chính phủ: hành pháp, Tòa án: tư pháp) và trong tổ chức của mỗi nhánh quyền lực tư pháp này.
Điều 22 và 23 của Hiến pháp 1946 xác định: “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”. Điều 43 của Hiến pháp 1946 xác định “cơ quan hành chính cao nhất toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Điều 44, Hiến pháp 1946 lại ghi “Chính phủ có Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Phó chủ tịch nước và nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng; có thể có Phó thủ tướng”. Có lẽ chỉ nên bỏ quy định Thứ trưởng các Bộ cũng là thành phần nội các. Nhưng nội dung này của Hiến pháp 1946 khác hẳn với Hiến pháp 1992. Bởi Hiến pháp 1992 quy định Quốc hội vừa là cơ quan lập pháp vừa là cơ quan lập hiến, tức là Quốc hội có quyền phân giao trách nhiệm, quyền hạn cho Chính phủ, Tòa án và cho chính mình. Trong khi đó, Điều 101 của Hiến pháp 1992 quy định: “Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại”.
Chủ tịch nước đứng trên cả 3 nhánh quyền lực nhà nước là Quốc hội, Chính phủ, Tòa án, chứ không phải chỉ đứng đầu cơ quan hành pháp là Chính phủ. Bởi như Điều 105, Hiến pháp 1992 có quy định: “Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên hợp của Ủy ban thường vụ Quốc hội”, “khi xét thấy cần thiết, Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên hợp của Chính phủ”. Điều 103, điểm 8 của Hiến pháp 1992 quy định Chủ tịch nước “bổ nhiệm, miễn nhiệm các Phó chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao…”. Còn Điều 109, Hiến pháp 1992 quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”. Như vậy, Hiến pháp đã không xác định rõ cụ thể ai là nguyên thủ quốc gia, có vẻ như Chủ tịch nước, nhưng trên thực tế lại không phải vậy. Thực quyền nguyên thủ quốc gia lại là Thủ tướng Chính phủ. Thật là không rõ ràng nhất quán. Theo điều 63 và 64 Hiến pháp 1946, “cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ công hòa gồm có: a) Tòa án tối cao, b) các Tòa án phúc thẩm, c) các Tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp”; “các Thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm” nhưng trong khi xét xử, các viên Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp (điều 69 Hiến pháp 1946). Hiến pháp 1946 không quy định Viện công tố là một bộ phận cấu thành của cơ quan tư pháp.
Hiến pháp 1992 coi Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân là hai bộ phận cấu thành của cơ quan tư pháp, trong đó “Tòa án nhân dân tối cao, các Tòa án nhân dân địa phương, các Tòa án quân sự và các Tòa án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (điều 127, Hiến pháp 1992); “Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” (điều 137, Hiến pháp 1992 sửa đổi). Điều này cần được xóa bỏ và thay vào đó là thành lập Viện công tố bên cạnh các Tòa án theo một đạo luật do Quốc hội ban hành.
Mặt khác, cũng nên tham khảo Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787: “Quyền lực tư pháp của Hiệp chủng quốc được trao cho Tòa án tối cao và những Tòa án cấp dưới mà Quốc hội có thể thành lập trong một số trường hợp. Các quan tòa của Tòa án tối cao và các Tòa án cấp dưới sẽ giữ chức vụ của mình suốt đời, nếu luôn luôn có hành vi chính đáng” (điều III, khoản 1)… “theo thỏa thuận và đồng ý của Thượng viện, Tổng thống sẽ bổ nhiệm các Thẩm phán của Tòa án tối cao” (khoản 2, điều II). Do vậy, tuy do Tổng thống (người trong bộ máy hành pháp) bổ nhiệm, nhưng các quan tòa vẫn giữ được vai trò độc lập xét xử của mình theo pháp luật. Trong xét xử quan tòa phải đứng trên Công tố viên và Luật sư, lắng nghe một cách khách quan tranh tụng giữa họ, người buộc tội và người gỡ tội. Trong tranh tụng, Công tố viên (người buộc tội) và Luật sư (người gỡ tội) đều bình đẳng, đều phải dựa vào luật pháp, án lệ và chứng cứ để bảo vệ cho lập luận của mình. Nhờ đó, các vị quan tòa (Thẩm phán và Bồi thẩm nhân dân trong các vụ trọng án hình sự) mới đưa ra được bản án chính xác, khách quan theo luật định, giảm thiểu các vụ án oan sai, theo phương châm “thà sót còn hơn sai” chứ không phải “thà sai còn hơn sót”. Nếu tổ chức Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 1992, thì Công tố viên có vị thế cao hơn Luật sư, thậm chí ngang bằng với quan tòa nên việc xử oan, sai ở mức cao là khó trách khỏi.
Ngoài ra, tổ chức bộ máy hành chính theo Hiến pháp năm 1946 cũng cần có những điều phải sửa chữa.
Ví dụ: cần xóa bỏ cấp hành chính bộ: Bắc Bộ, Trung Bộ, Nam Bộ, nhưng lại cần nhấn mạnh quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng có liên quan, theo điều 53, Hiến pháp 1946: “Mọi sắc lệnh (nay là nghị quyết, nghị định) của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước Việt Nam và tùy theo quyền hạn của các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện” (nay là Quốc hội).
4. Văn phong và thuật ngữ:
Văn phong và thuật ngữ cần được chuẩn hóa và hiện đại hơn, khi sửa đổi Hiến pháp. Nhưng nhìn chung, văn phong và thuật ngữ của Hiến pháp năm 1946 là chuẩn xác, rõ ràng, cụ thể và phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội đương thời. Nhưng văn phong và thuật ngữ của Hiến pháp 1992 cần phải thay đổi căn bản. Không nên diễn đạt dài dòng những nội dung không cần thiết trong bản Hiến pháp, càng không nên sử dụng những thuật ngữ không chuẩn mực, không đạt được sự trong sáng, rõ ràng, cụ thể. Có thể dẫn ra đây một số ví dụ trong Hiến pháp 1992.
– Nên dùng thuật ngữ “sắc tộc” thay cho “dân tộc” (Điều 5)
– “Cán bộ, viên chức nhà nước” (Điều 8) phải được thay bằng “công chức”
– “Văn hóa phẩm phản động đồi trụy” (Điều 3) “hoạt động văn hóa… làm tổn hại lợi ích quốc gia…” (Điều 33) cần được thay bằng “sản phẩm phản văn hóa” gây tổn hại đến sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước (không có khái niệm “văn hóa phẩm phản động hay đồi trụy)
– “Y tế nhân dân” (Điều 39) cần thay bằng “y tế tư nhân”
– “Kiến nghị với quốc hội những vấn đề về dân tộc” (Điều 94) cần được thay bằng: “những nội dung của chính sách dân tộc”. Kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vị hoạt động của nhà nước” (Điều 95), cần thay thuật ngữ “vấn đề” bằng “nội dung” ….
Từ 1946 đến 1992 trải qua 46 năm, Việt Nam có 4 bản Hiến pháp (Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992) nhưng xem xét một cách thấu đáo, những sự thay đổi xuất phát từ yêu cầu thời sự của từng chặng đường đó vẫn không tạo nên một sự tiến bộ chung theo hành trình lịch sử, bây giờ lại phải sửa. Trải qua 25 năm “đổi mới”, từ 1986 đến nay, lại “trở về với cái tưởng đã cũ”. Đó là sự giật lùi cần thiết để Việt Nam phát triển và hội nhập với thế giới văn minh, đi đến tương lai tốt đẹp hơn. Tất nhiên, khi sửa Hiến pháp 1992, chúng ta còn phải sử dụng những giá trị của văn minh nhân loại và vận dụng chúng cho phù hợp với những điều kiện kinh tế – xã hội Việt Nam. Kế thừa và sáng tạo (ít nhất là vận dụng sáng tạo) là điều kiện cần và đủ để Việt Nam phát triển đi đến tương lai sáng sủa hơn, “sánh vai cùng các cường quốc năm châu” như Chủ tịch Hồ Chí Minh hằng mong ước.
2/9/2010
VTK
HC Mạng Bauxite Việt Nam biên tập
Tác giả gửi trực tiếp cho BVN