Phan Văn Song dịch
Hoàng Việt hiệu đính
Chương 7
Kiến và Voi: Ngoại giao
(Ants and Elephants: Diplomacy)
Chiều tối ở PHNOM PENH, Thứ Sáu, 18 tháng 12 năm 2009. Hai mươi người dân thiểu số Duy Ngô Nhĩ của Trung Quốc đang nghỉ trong một căn hộ do Cao Ủy Tị nạn Liên Hiệp Quốc (UNHCR) cung cấp. Họ chạy trốn khỏi tỉnh Tân Cương [phía Đông TQ] sau các cuộc đụng độ giữa người Duy Ngô Nhĩ theo đạo Hồi và người Hán hồi tháng 7 khiến có ít nhất 200 người đã bị giết chết. Sau chuyến đi căng thẳng xuyên qua Việt Nam và Lào, người Duy Ngô Nhĩ có thể cảm thấy an toàn. Ngày hôm trước, Thủ tướng Campuchia, Hun Sen, đã ký một Nghị định cam kết nước ông giải quyết những người tị nạn và những người muốn xin tị nạn đúng theo chuẩn mực quốc tế. Đây là một bất ngờ: Nghị định đã bị trì hoãn trong nhiều năm và các nhà ngoại giao không mong đợi trong vài tháng nữa nó sẽ được kí. Tại sao lại có sự khẩn cấp này?
Sự có mặt của người Ngô Duy Nhĩ trong thành phố đã trở thành chuyện thường hai tuần trước đó sau khi Đại hội người Duy Ngô Nhĩ thế giới công bố tình cảnh của họ trên tờ Washington Post. Điều bất thường là chính phủ Trung Quốc không đưa ra nhiều bình luận về vấn đề này – mặc dù họ coi các nhà hoạt động Duy Ngô Nhĩ như là những kẻ “li khai” và cực đoan tôn giáo. Khi được hỏi về nhóm này vào ngày 8 tháng 12, người phát ngôn Bộ Ngoại giao nhấn mạnh mối quan hệ thân thiện giữa Trung Quốc với Campuchia và kêu gọi “tăng cường hợp tác chống lại khủng bố”- nhưng ý kiến của bà ta đã bị cắt bỏ khi chuyển thành bản văn chính thức. Ngày 15 tháng 12, bà ta chỉ nói rằng nhiều thành viên của nhóm này “dính dáng tới tội phạm” và đang bị chính quyền Trung Quốc điều tra. Bà cảnh báo rằng “hệ thống bảo vệ người tị nạn quốc tế không nên làm chỗ chứa chấp cho bọn tội phạm để tránh hình phạt pháp lí”, nhưng nói ít về những điều khác.
Trong tư riêng, Bắc Kinh ăn nói manh dạn hơn. Ngày 14 tháng 12, Bộ Ngoại giao Campuchia thừa nhận có nhận một công hàm ngoại giao về người Duy Ngô Nhĩ từ Toà Đại sứ Trung Quốc. Nhưng cùng ngày, theo thông tin mật của Mỹ phổ biến qua Wikileaks, giám đốc UNHCR ở Campuchia nói với đại sứ Mỹ rằng các cuộc thảo luận với chính phủ Campuchia về người Duy Ngô Nhĩ là tích cực và vụ này sẽ được giải quyết trong vòng một vài tuần. Ba ngày sau đó tất cả mọi thứ đều thay đổi. Nghị định Thủ tướng Chính phủ đã ký cũng đã kết thúc một thỏa thuận với UNHCR, theo đó hai bên cùng chia sẻ trách nhiệm đối với người tị nạn và những muốn xin tị nạn. Ngay khi mực vừa khô, Quyền Bộ trưởng Nội vụ Campuchia, Em Sam An, ra lệnh trục xuất người Duy Ngô Nhĩ vì cho rằng họ đã vi phạm Luật Di Trú của nước này.
Tối ngày 18 tháng 12, cảnh sát đã đột kích vào khu nhà an toàn của UNHCR và dí súng bắt đi những người cư ngụ, trong đó có một người mẹ với hai con. Tối ngày hôm sau họ bị ấn vào một máy bay phản lực tư nhân vừa mới đến từ Trung Quốc và bay đi trong đêm tối. Phản đối quốc tế – cả đối với chính phủ Campuchia lẫn Trung Quốc và UNHCR – đưa ra nhanh chóng và ồn ào nhưng vô ích. Các tin tức sau đó cho biết rằng 4 người trong nhóm đã bị kết án tù chung thân, 4 người 20 năm, bốn người 17 năm và 4 người 16 năm. Người phụ nữ và hai đứa con được thả.
Một ngày sau khi chiếc máy bay đó cât cánh đi khỏi Campuchia, một chiếc khác lại đến. Chiếc này chở Tập Cận Bình, lúc đó là Phó Chủ tịch Trung Quốc, kết thúc chuyến đi sang bốn nước Châu Á. Hai ngày sau đó, tựa lớn trên các báo tuyên bố chuyến đi thành công vang dội: 14 thỏa thuận đã kí, và theo phía Campuchia, có hứa hẹn $1,2 tỷ USD viện trợ.
Đập nước sẽ được xây, đường giao thông sẽ được làm và đền đài xưa sẽ được trùng tu. Các nhà ngoại giao Campuchia khẳng định số phận của người Duy Ngô Nhĩ hoàn toàn không nằm trong chương trình nghị sự nhưng đối với hầu hết các nhà quan sát bên ngoài sự câu kết giữa hai nước này có vẻ thật rõ ràng. Và theo một tin mật khác của Mỹ, Phó Thủ tướng Campuchia Sar Kheng đã nói với đại diện khu vực UNHCR rằng chính phủ nước này ở trong một “vị thế khó khăn do các sức ép từ các thế lực bên ngoài”.
Thừa nhận tư riêng tư đó đã huỷ hoại những kể lể của Hun Sen về quan hệ của Campuchia với Trung Quốc. Phát biểu hồi tháng 9 tại công trường xây dựng chiếc cầu thứ ba trong 8 chiếc cầu “Hữu Nghị Campuchia-Trung Quốc”, Thủ tướng đã ca ngợi lãnh đạo Bắc Kinh về việc cung cấp viện trợ không điều kiện. “Họ không ồn ào, nhưng đồng thời họ cũng xây dựng cầu đường, không kèm điều kiện phức tạp”- như đòi phải tuân thủ công ước quốc tế về quyền con người, chẳng hạn.
Các nhóm nhân quyền tiếp tục chỉ trích chính phủ Phnom Penh về việc trục xuất người Duy Ngô Nhĩ và, kết quả là, bốn tháng sau, vào ngày 01 tháng 4 năm 2010, chính phủ Mỹ thông báo ngưng lô hàng 200 xe tải quân sự và xe kéo dư thừa cho Cambodia lại. Được hiểu như một đòn trừng phạt của Washington, nó đã trở thành một cơ hội cho Bắc Kinh. Chỉ một tháng sau đó, chính phủ Trung Quốc tuyên bố sẽ cấp cho 256 xe tải – mới nguyên, không phải dư thừa – và còn cho thêm 50 000 bộ quân phục. Khi số xe này đến vào cuối tháng 6, cơ hội tốt để tung hình quảng cáo cho viên chính uỷ cao lớn có dáng thể thao của Tổng cục Vũ khí Quân đội Trung Quốc, tướng Chi Wanchun [Trì Vạn Xuân], đặt một chìa khóa khổng lồ vào hai bàn tay chấp lại của viên Thứ trưởng Quốc phòng thấp bé, đẩy đà và hăm hở quá mức của Campuchia, Moeung Samphan. Chỉ chưa đầy một tháng sau ngày khánh thành “cầu Hữu Nghị Campuchia-Trung Quốc” thứ ba, thời điểm dường như là biểu tượng cho tương lai công tác đối ngoại của Cambodia.
Tuy nhiên, Mỹ sẽ không để bị vượt trội bởi một chiếc chìa khóa khổng lồ và một số chiếc cầu dài. Ba tuần sau đợt Trung Quốc bàn giao rình rang xe tải, người của Washington đến Phnom Penh với món quà của riêng mình: một thùng đựng đầy các cổ vật. Phụ tá Ngoại trưởng phụ trách về chính trị William Burns đã thực hiện một chuyến đi đặc biệt để đánh dấu kỷ niệm 60 năm quan hệ ngoại giao giữa hai nước, nhân cơ hội này giao lại 7 bức tượng và tranh chạm khắc của Campuchia bị đánh cắp được Hải quan Los Angeles thu lại. Các di vật đã được vận chuyển trên một tàu y tế Hải quân Mỹ chạy ngay vào thành phố trong sứ mệnh giành lấy “trái tim và khối óc” với việc tổ chức chăm sóc sức khỏe miễn phí. Ở những nơi khác trong cả nước, các chương trình trái tim và khối óc khác làm việc ve vãn với việc nối lại quan hệ quân sự – chỉ hai tháng sau khi tạm đình chỉ.
Khi các bức tượng đã được bàn giao, lính Mỹ và Campuchia đã tham gia cuộc luyện tập gìn giữ hòa bình đa phương lần đầu tiên trên đất Campuchia, có tên là Angkor Sentinel 10. Nó là một phần của “Sáng kiến hoạt động hòa bình toàn cầu” do Bộ Ngoại giao Mỹ tài trợ vốn đã tạo điều kiện cho việc hợp tác giữa lực lượng Mỹ và quân đội nhiều nước khác kể từ năm 2006. Tuy vậy, các nhóm hoạt động về quyền con người đã tiếp tục chỉ trích việc chọn Campuchia cho cuộc luyện tập năm 2010 – một phần là do việc trục xuất người Duy Ngô Nhĩ, nhưng chủ yếu là vì, họ tố cáo, một số đơn vị quân đội Campuchia tham gia luyện tập đã cưỡng ép nông dân lấy đất, tra tấn và hành quyết tại chỗ. Điều tố cáo đó đã bị Toà Đại sứ Mỹ bác bỏ, họ nói rằng nhân viên của họ đã xem xét một cách chặt chẽ những người tham gia vào cuộc tập trận – có tất cả vài trăm người. Điều bất thường là luyện tập gìn giữ hòa bình lại có cả việc nhảy dù hỗn hợp cho lính dù Campuchia và lực lượng đặc biệt Mỹ. Nếu như chính phủ Hoa Kỳ có những nghi ngờ về việc trợ giúp quân đội Campuchia một vài tuần trước thì các nghi ngờ này đã tan biến.
Trên thực tế, hợp tác quốc phòng Campuchia với Hoa Kỳ cao hơn nhiều so với một vài trăm xe tải đã qua sử dụng. Trong năm 2013, Carl Thayer, một chuyên gia về quân đội các nước Đông Nam Á, ước tính giá trị viện trợ quân sự Mỹ hàng năm cho Campuchia là trên $18 triệu. Cuộc luyện tập Angkor Sentinel bây giờ là một sự kiện hàng năm. Cuộc luyện tập trên biển CARAT (Cooperation Afloat Readiness And Training) – Huấn luyện và Sẵn sàng Hợp tác trên biển – cũng thế. Trụ cột thứ ba của viện trợ quân sự Mỹ (sau gìn giữ hòa bình và giáo dục quân sự) là chống khủng bố. Campuchia không có vấn đề khủng bố, nhưng lực lượng chống khủng bố của nước này, tại thời điểm viết sách, do Trung tướng Hun Manet, con trai cả của Thủ tướng chỉ huy. Manet và các đơn vị của mình được một toán lực lượng đặc biệt của Mỹ đóng bên ngoài Toà Đại sứ cố vấn trực tiếp. Trên thực tế, đối với tất cả các cuộc đàm phán về việc tăng cường khả năng của Campuchia trong tham gia gìn giữ hòa bình quốc tế, viện trợ quân sự của Mỹ dường như cố ý nhắm vào các lĩnh vực có khả năng tạo ra ảnh hưởng chính trị. Cả ba người con trai của Hun Sen đều được huấn luyện quân sự ở Mỹ. Manet đã đến West Point năm 1999, Manith đến Trung tâm George C. Marshall châu Âu về nghiên cứu an ninh năm 2010, và người trẻ nhất, Many, đã tham dự Đại học Quốc phòng năm 2011. Tại thời điểm viết sách, Manith là Phó Ban tình báo Campuchia, với cấp bậc Chuẩn Tướng, và Hun Many 30 tuổi là Phó Văn phòng Nội các của cha mình, cũng là người đứng đầu cánh thanh niên trong đảng của cha và, sau cuộc bầu cử tháng 7 năm 2013, là một đại biểu Quốc hội.
Chúng ta không thể biết vương triều Hun Sen cảm thấy chịu ơn với Hoa Kỳ đến mức độ nào cho sự hào phóng này, nhưng chúng ta biết rõ rằng nhà chức trách Trung Quốc đang sẵn sàng chi ra nhiều tiền mặt cố gây ảnh hưởng gia đình họ Hun theo hướng của họ. Bắc Kinh có một lợi thế quan trọng: không có nhiều nhà hoạt động nhân quyền trong nước chực hờ chỉ trích chính sách viện trợ quân sự của họ. Một năm sau đợt chuyển giao xe tải năm 2010, Trung Quốc cho Campuchia vay $195 triệu để mua 12 máy bay lên thẳng quân sự Zhi 9 mới do Trung Quốc sản xuất. Tháng 5 năm 2012 Bộ trưởng quốc phòng hai nước đã đồng ý một thỏa thuận thêm $17 triệu cho huấn luyện, lại được tăng thêm với cam kết cung cấp huấn luyện và trang bị thêm nữa trong tháng 1 năm 2013. Toà Đại sứ Trung Quốc không cần phải điều tra xem những người được hưởng có phạm tội tra tấn nông dân hay không.
Ở Phnom Penh cũng như trong giới chính sách của Mỹ, hiên có sự kinh ngạc lớn về mức độ mà Campuchia bị Bắc Kinh mua chuộc. Những con số rất lớn đã được trích dẫn về số tiền Trung Quốc đang viện trợ – chẳng hạn như con số $1,2 tỷ được làm ầm ĩ sau chuyến thăm của Tập Cận Bình. Tuy nhiên, khi nhìn thật kỹ con số đó, thực tế cho thấy ít ấn tượng hơn nhiều. Phía Trung Quốc không đưa ra thông tin nào cả và Campuchia không thể cung cấp bản phân bổ chi tiết cho con số đó – chỉ có danh sách 14 thỏa thuận chủ yếu bao gồm các khoản vay để làm đường xá và các cơ sở hạ tầng khác. Không lâu sau đó, Đại sứ Campuchia tại Trung Quốc, Khek Caimealy Sysoda, nói với các nhà ngoại giao Mỹ ở Bắc Kinh rằng con số này gồm 60 % là các khoản vay và 40 % là viện trợ không hoàn và tính luôn các dự án thuỷ điện. Không có cách gì chỉ trong một năm tiền lại có thể được giải ngân. Nói tóm lại, $1,2 tỷ bao gồm các thỏa thuận thực hiện trước đó và bị trì hoãn nên chúng có thể trùng hợp với dịp Tập Cận Bình tới thăm, các món đầu tư thương mại không là viện trợ và các cam kết cần nhiều năm mới thực hiện xong. Công bố với tựa lớn chỉ là loại thủ đoạn chính trị có ý đồ làm các cho quan sát Mỹ phải giật dậy và lo lắng.
Năm 1964, Norodom Sihanouk, lãnh đạo Campuchia lúc đó, cho một phóng viênThomas S. Abercrombie của tạp chí National Geographic một lời khuyên: “Khi hai con voi đang đánh nhau thì các con kiến nên nép sang một bên”. Mười năm sau đó đất nước của Sihanouk đã bị nghiền nát trong cuộc xung đột giữa chủ nghĩa tư bản Mỹ và hai biến thể của chủ nghĩa cộng sản Nga và Trung Quốc. Ngày nay, chính phủ Campuchia, và đặc biệt là quân đội, xem việc chơi trò “tình vờ” với các con voi đối đầu nhau là tốt cho chính trị và tốt cho việc làm ăn. Ưu tiên của họ là giữ lấy quyền lực và tiếp tục làm giàu cho chính mình và bè cánh theo cái mà những người hóm hỉnh địa phương đã gán cho cái tên là bọn “Khmer nhà giàu” (Khmer Riche). Được hai đối thủ giàu có sẵn sàng trợ cấp cho các dự án chính trị và lối sống cá nhân chỉ có thể là điều tốt. Bí quyết là giữ cho cả hai luôn trong trạng thái lo lắng về việc liệu họ có bị thua kẻ kia không. Hun Sen là một bậc thầy trong việc sử dụng điều tương đương trong ngoại giao của “phớt tình thì tình theo” (treat “em mean keep” em keen).
Nhưng việc Campuchia xử sự với nước ngoài không chỉ đơn giản là về chơi trò “tình vờ” với hai đối thủ kình địch nhau. Di sản lịch sử cay đắng của đất nước này là không dễ chịu, đôi khi thù địch trong quan hệ với hai nước láng giềng quan trọng nhất: Thái Lan và Việt Nam. Campuchia hiện có tranh chấp biên giới với cả hai nước này và tình cảm dân tộc chủ nghĩa đã nhanh chóng nổi lên, chẳng hạn trong vụ va chạm với Thái Lan về việc nước nào sở hữu vùng đất xung quanh ngôi đền có tính biểu tượng cao Preah Vihear. Việt Nam dù đã lật đổ chế độ diệt chủng Khmer Đỏ được Trung Quốc hậu thuẫn vào năm 1979 và đã đưa Hun Sen lên nắm quyền nhưng tình trạng thù địch trong dân chúng đối với người Việt Nam là sâu rộng và sôi sục. Theo kể lể của Campuchia về “nổi nhục quốc gia”, bọn “Yuon” (Việt) đã chiếm giữ vùng đất Khmer ở đồng bằng sông Cửu Long một cách sai trái và chịu trách nhiệm về hai thế kỷ tàn bạo và bất công kể từ đó. Có rất ít ý thức đoàn kết trong khu vực và hầu hết người dân Campuchia sẽ thích thú một cơ hội để trả thù những người nước ngoài đã đánh cắp lãnh thổ “của mình”.
Trận đấu về lòng trung thành của nước Campuchia nhỏ bé tiêu biểu cho cuộc tranh giành ảnh hưởng lớn hơn toàn Đông Nam Á. Giống như những cơn gió mùa, việc gây sức ép và thuyết phục “thổi” luân phiên từ các điểm khác nhau của la bàn. Giống như gió mùa, những luồng gió toàn cầu, khu vực và địa phương này có thể mang lại điều tốt lẫn điều xấu: viện trợ, thương mại và đầu tư lẫn tham nhũng và quân sự hoá. Những luồng quét từ phía Đông và phía Tây vào và giới chủ chốt địa phương tìm cách khai thác các sức mạnh mà chúng đại diện vì lợi ích của đất nước mình (hoặc đơn giản là của riêng họ). Lo lắng của Mỹ về sự trỗi dậy của Trung Quốc và lo âu của Trung Quốc về sự bao vây của Mỹ kết hợp với những bất bình địa phương có từ lâu đời và cuộc tranh giành quyền lực trong khu vực tạo ra các khủng hoảng và các cơ hội.
“Các con kiến” Đông Nam Á vẫn còn lo sợ những hậu quả của một tiếng gầm trong rừng già. Không nước nào trong số đó muốn làm cái việc lựa chọn giữa Mỹ và Trung Quốc. Mỹ là nhà đầu tư lớn nhất còn Trung Quốc là đối tác thương mại chính của khu vực. Chính phủ các nước Đông Nam Á biết rằng tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh chóng của họ dựa trên sự ổn định do sự thống trị của quân đội Mỹ tạo ra và hầu hết đều có một hình thức thoả thuận quốc phòng nào đó với Mỹ. Họ cũng nhận thức rõ rằng Trung Quốc ở gần, và ngày càng gần hơn. Sự đối đầu giữa hai nước lớn này đã tạo ra những cơ hội mới cho những “con kiến”. Trong nửa thế kỷ kể từ khi Sihanouk sử dụng cách ví von về hai loài thú, họ đã học được cách để khai thác tốt nhất các con voi, đưa chúng về cùng phía với mình khi điều đó nằm trong lợi ích của họ, từ khước đòi hỏi của chúng nếu chúng trở nên quá quyết đoán. Đồng thời họ không thể tránh được bị cuốn vào trận chiến của các cường quốc lớn. Các tranh chấp ở Biển Đông đã khiến các trận chiến địa phương, khu vực và toàn cầu trở thành liên kết với nhau theo một cách chưa từng thấy trong khu vực kể từ khi chiến tranh Đông Dương kết thúc vào năm 1975.
**********
“Đông Nam Á” là phần tương đối mới của thế giới: nó chỉ tách khỏi Viễn Đông vào giữa thế kỷ XX với sự thúc đẩy của các học giả Đức và các nhà chiến lược Nhật Bản. Nhưng trong khi những nhà nhân chủng học như Robert Heine-Geldern bàn luận về nền văn hóa “Südostasien” (Đông Nam Á [tiếng Đức]) thì các tướng Nhật âm mưu xâm chiếm nó, các nước còn lại trên thế giới – bao gồm chính “Đông Nam Á” – phần lớn vẫn không biết gì về sự tồn tại của nó. Nhà chức trách Nhật Bản đặt ra thuật ngữ “Nanyo” [Nam Dương] để mô tả một khu vực trải dài từ Đài Loan đến Papua New Guinea trong Vùng Thịnh vượng chung Đại Á của họ. Tuy nhiên, cho đến ngày 16 tháng 11 năm 1943, khi Bộ Chỉ huy Đông Nam Á do Đồng Minh lập ra để đánh nhau với Nhật Bản thì từ này mới đi vào tiếng Anh một cách thích hợp.
Nhưng Bộ Chỉ huy Đông Nam Á (SEAC) chịu trách nhiệm chiến tranh chỉ ở Ấn Độ, Miến Điện, bán đảo Mã Lai và Sumatra. Philippines, Borneo, phần còn lại của Đông Ấn Hà Lan và Papua New Guinea vẫn thuộc Bộ Chỉ huy Tây Nam Thái Bình Dương và vị trí của Đông Dương thuộc Pháp vẫn còn để mơ hồ cho đến hội nghị của Đồng Minh ở khu ngoại ô Potsdam của Berlin vào tháng 7 năm 1945. Tại cuộc họp đó Đông Nam Á mới có hình dạng hiện đại của mình: Borneo và Java được chuyển giao cho SEAC và, như một điềm báo trước kỳ lạ của các sự kiện sau này, Đông Dương được phân cho SEAC phụ trách phía Nam và Bộ Chỉ huy Trung Quốc phụ trách phía Bắc. Bộ Chỉ huy Đông Nam Á đã bị bãi bỏ vào tháng 10 năm 1946 nhưng từ này, hay đúng hơn là tầm nhìn về một khu vực liền lạc được gọi Đông Nam Á, vẫn còn đâu đó – và trở thành một vũ khí trong một loại chiến tranh khác.
Một lần nữa nó là một tầm nhìn quân sự – và một tầm nhìn do bên ngoài áp đặt vào. Vào lúc thành lập hồi tháng 9 năm 1954 tại Manila, chỉ có hai trong số các thành viên Tổ chức Hiệp ước Đông Nam Á(SEATO) thật sự thuộc khu vực này: Thái Lan và Philippines. Các thành viên khác – Mỹ, Anh, Australia, Pháp, Pakistan và New Zealand – đều có những lý do khác để tham gia. Anh vẫn còn các thuộc địa trong khu vực bây giờ là Brunei, Malaysia và Singapore, và Pháp, mặc dù đã rút khỏi Bắc Việt Nam, vẫn còn có mặt tại Nam Việt Nam, Lào và Campuchia. Mỹ muốn tạo ra một liên minh chống Cộng nhưng SEATO không đủ sự tín nhiệm. Nó dân dần héo mòn cho đến cuối cùng đã được thoát ra khỏi đau khổ năm 1977 sau những chiến thắng của phe cộng sản ở Campuchia, Lào và Việt Nam. Ảnh hưởng của nó còn đọng lại trong các hiệp ước an ninh giữa Hoa Kì, Thái Lan và Philippines. Khoảng năm 1958, nỗi lo sợ bị cộng sản trong nước lật đổ và bị Trung Quốc thống trị khu vực đã thúc đẩy nhiều sáng kiến tại chỗ hơn, trong đó có Hiệp ước Hữu nghị và Kinh tế Đông Nam Á (SouthEast Asia Friendship and Economic Treaty – SEAFET) yểu mạng do Malaya đề xuất. Đống đổ nát của nỗ lực đó đã dẫn tới việc thành lập Hiệp hội Đông Nam Á (Association of Southeast Asia – ASA) vào tháng 7 năm 1961. Hiệp hội này kết hợp ba nền kinh tế năng động nhất khu vực: Malaya, Thái Lan và Philippines. Về mặt công khai ASA là “phi chính trị” nhưng trong bối cảnh Chiến tranh Lạnh, rõ ràng là có mục đích chống cộng.
Thử thách đầu tiên đối mặt với các thành viên ASA là thuyết phục những người hoài nghi rằng một tổ chức khu vực giữ một vai trò nào đó. Chính quyền dân tộc của Indonesia coi nó như một mặt trận cho chính sách của Mỹ: Bộ trưởng Ngoại giao Indonesia Subandrio nói với khách viếng rằng ý tưởng là “không có thực chất”và “vô ích”. Thật cũng khó để thấy ra một bản sắc khu vực gắn bó nổi lên khi các nước riêng lẻ không thể đồng ý về đường biên giới chung của họ nằm ở chỗ nào. Bốn tháng sau khi ASAS thành lập, tổng thống mới của Philippines, Diosdado Macapagal, làm sống lại yêu sách chủ quyền đối với Bắc Borneo – lúc đó đã trở thành tỉnh Sabah thuộc nước Malaysia vừa được độc lập. Như một hệ quả trực tiếp của yêu sách này ASA cũng tàn lụi theo.
Indonesia cùng lúc cũng đã đưa ra yêu cách chủ quyền đối với Sabah, cùng với phần còn lại của Bắc Borneo. Năm 1963 chính phủ Sukarno khởi xướng konfrontasi (chủ trương đối đầu) cố ép buộc Malaysia từ bỏ phần lãnh thổ đó. Phải tới một cuộc đảo chính quân sự ở Indonesia mới làm ý tưởng về Đông Nam Á có sức sống trở lại. Tổng thống Suharto bị lật đổ Sukarno tháng 3 năm 1966 và vài tháng sau đó, vào ngày 1 tháng 6 năm 1966, Indonesia đồng ý ngừng konfrontasi. Đó là một bước ngoặt. Hai ngày sau, Malaysia và Philippines thiết lập quan hệ ngoại giao đầy đủ. Với “Chiến tranh Việt Nam” bây giờ đang trở nên ác liệt tại Việt Nam và phong trào cộng sản do Trung Quốc bảo trợ gây ra rắc rối trong nước mình, giới ưu tú khu vực Đông Nam Á đã đi đến quan điểm cho rằng việc thắt chặt hơn quan hệ giữa các nước sẽ tăng cường khả năng cai trị bên trong mỗi nước. Bằng cách kết nhóm với nhau họ có thể thúc đẩy thương mại và tăng trưởng kinh tế để đáp ứng nhu cầu của dân số tăng lên và cũng không cho người khác xen vào công việc nội bộ và chính sách đối ngoại. Kết quả là việc thành lập Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN) tại Bangkok vào ngày 8 tháng 8 năm 1967, đưa ba thành viên của ASA cùng Indonesia và Singapore hơp lại với nhau. Đông Nam Á cuối cùng đã có một tổ chức khu vực xứng đáng với từ này.
ASEAN đã có bước khởi đầu chậm. Nó đã gần như bị giết chết trong vòng một năm khi Philippines một lần nữa lại yêu sách chủ quyền đối với Sabah cùng với sự ngờ vực lẫn nhau vẫn còn nán lại. Phải cần tới những chiến thắng của cộng sản ở Đông Dương vào năm 1975 mới thúc đẩy ASEAN vào hành động. Các nhà lãnh đạo của nó (những người hùng chống cộng như Suharto, Ferdinand Marcos và Lý Quang Diệu) đã tổ chức hội nghị thượng đỉnh đầu tiên tại Bali vào tháng 2 năm 1976 và ký kết Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác (Treaty of Amity and Cooperation ) – trong đó họ đã cam kết “kiềm chế việc đe dọa hoặc sử dụng vũ lực và … giải quyết tranh chấp giữa họ với nhau thông qua thương lượng thân thiện”. Họ đi đầu trong “cách của ASEAN”: cam kết làm việc trên sự đồng thuận và làm ngơ với các sự kiện không hay ho ở các nước khác. Hai thập kỷ tăng trưởng của các “Con hổ Châu Á” theo sau, nhưng chủ nghĩa tư bản thân hữu ở Đông Nam Á rơi vào cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997. Kể từ đó, mong muốn cạnh tranh trong nền kinh tế toàn cầu hoá – và cũng để giữ khoảng cách với các cường quốc lớn – đã buộc giới tinh hoa cầm quyền của khu vực hình thành các mối quan hệ gần gũi hơn. ASEAN đã tăng gấp đôi về kích cỡ (từ 5 lên 10 thành viên) và tăng gấp ba lần về khát vọng. ASEAN đang trở thành một cộng đồng theo mô hình Liên minh châu Âu (EU) và dựa trên ba trụ cột: an ninh-chính trị, kinh tế, văn hóa-xã hội. Khu vực này đã đi một chặng đường dài từ những ngày mà láng giềng còn đe dọa xâm lược lẫn nhau.
**********
Đầu năm 2008, Derek J. Mitchell gặp phải khó khăn trong huy động tiền. Cơ quan chủ quản, Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (CSIS), là một trong những nhóm chuyên gia tư vấn được tài trợ tốt nhất của Washington nhưng những nhà tài trợ họ lại thường không quan tâm đến Đông Nam Á. Mitchell đã phải quay đến đại sứ quán Thái Lan cho việc tài trợ chương trình cốt lõi của mình thay vào. Tháng 9 năm 2008, Mitchell đã tổ chức một hội nghị về “Hoa Kỳ và Đông Nam Á” với một số người góp mặt từ Thái Lan và một số ít từ các nơi khác. Tất cả họ đều nói những điều tương tự: Đông Nam Á cảm thấy bị Washington xem thường. Giáo sư K. Nathan của Đại học Quốc gia Malaysia phàn nàn rằng 10 nước ASEAN kết hợp lại chỉ nhận được chừng 1/10 sự chú ý dành cho Nhật Bản. Giám đốc Học viện Ngoại giao Việt Nam đã kêu gọi Hoa Kỳ nên là một nước đóng góp lớn hơn cho an ninh khu vực và đại sứ Singapore nói rằng cuộc khủng hoảng tài chính phương Tây đã làm tăng cảm giác rằng Hoa Kỳ là một “cường quốc bị phân tâm”. Panitan Wattanayagorn, một cố vấn của Bộ Quốc phòng Thái Lan, đã nói về một cảm giác phổ biến trong khu vực này là “Trung Quốc ở quá gần còn Mỹ thì ở quá xa”.
Các đại biểu đã than phiền rằng chính quyền Bush chỉ là chưa thấy đủ [tầm quan trọng] của Châu Á. Mitchell nhớ lại “Cũng có nói chuyện về Trung Quốc ăn hết phần của chúng tôi”. Tổng thống Bush đã bỏ qua Hội nghị Cấp cao ASEAN-Mỹ năm 2007 và Ngoại trưởng của ông, Condoleezza Rice, không dự hai trong ba cuộc họp Diễn đàn khu vực ASEAN. Đó không phải là một hình ảnh hoàn toàn công bằng. Trong khi hầu hết chính quyền Bush đang bận rộn với “Cuộc chiến chống khủng bố”, một số đã bắt đầu nhìn vào những ưu tiên khác. Như một nhà hoạch định chính sách của Lầu Năm Góc cũ giải thích, công việc đã được thực hiện xong vào năm 2007. Điểm cốt lõi lớn là “thử nghiệm ASAT” vào tháng 1 năm 2007. Thử nghiệm ASAT là việc Trung Quốc bắn tên lửa không báo trước hủy diệt một vệ tinh quỹ đạo không còn hoạt động và làm quân đội Mỹ giật mình. Lầu Năm Góc bắt đầu thay đổi chiến thuật. Tháng 5 năm 2008, Bộ trưởng Quốc phòng Robert Gates chống trả ở đối thoại Shangri-La hàng năm tại Singapore và nhắc nhở mọi người rằng “Hoa Kỳ vẫn là một thế lực thường trực tại Châu Á”, và lần đầu tiên cho một quan chức cao cấp của Mỹ, đề cập đến Biển Đông và tầm quan trọng của tự do hàng hải. Các nhà ngoại giao Mỹ vẫn còn rất năng động trong khu vực và quân đội Mỹ vẫn còn để lại hàng trăm ngàn nhân viên quân sự đóng khắp nơi trên lục địa này, vấn đề chỉ là người ta đã không để ý do sự chú ý dồn hết cả vào Iraq và Afghanistan.
Công việc cuối cùng của Mitchell cho CSIS là một báo cáo về “Liên minh Mỹ và quan hệ đối tác mới nổi ở Đông Nam Á” với tựa phụ bén nhọn: “Nằm ngoài chiếc bóng” (Out of the Shadows). Báo cáo đưa ra bốn khuyến nghị chính: Mỹ nên tiếp thêm sức mạnh cho các đồng minh, vun bồi các mối quan hệ với các cường quốc mới nổi, phát triển quan hệ với các tổ chức đa phương khu vực và hợp tác chặt chẽ với các nước hàng đầu Đông Nam Á về các vấn đề kinh tế. Khi báo cáo được công bố vào giữa năm 2009 thì Mitchell đã thành Phó Trợ lý chính Bộ trưởng Quốc phòng đặc trách vụ An ninh Châu Á và Thái Bình Dương trong chính phủ mới của Obama. Một chuyên gia tư vấn khác, Kurt Campbell, vừa chuyển từ Trung tâm An ninh Mỹ mới để trở thành Trợ lý Ngoại trưởng đặc trách vụ Đông Á và Thái Bình Dương. Cả hai đã từng làm việc trong nhóm Châu Á của Lầu Năm Góc trong chính quyền Bill Clinton trong thập niên 1990. Họ nhận công việc mới vào một thời điểm vô cùng bi quan, trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế tồi tệ nhất trong nhiều thập kỉ. Theo Campbell, “Hầu hết các đánh giá của chúng tôi cho rằng các bạn Trung Quốc của chúng tôi thường coi Hoa Kỳ là đang bị suy giảm trầm trọng không thể vực dậy trở lại đuợc và rằng chúng tôi sẽ ra khỏi Châu Á trong vòng một vài thập niên”. Mitchell mượn một dòng chữ của Woody Allen để mô tả chiến lược của mình: “90 % cuộc sống chỉ là phô trương ra”. Hoa Kỳ phải trở nên lộ rõ hơn ở Châu Á.
Ngoại trưởng, Hillary Clinton, đã được báo cáo tóm tắt và sẵn sàng. Chuyến đi đầu tiên của bà trong cương vị mới, vào tháng 2 năm 2009, đã đưa bà đến Nhật Bản, Hàn Quốc, Indonesia và Trung Quốc. Tại Jakarta bà thông báo rằng Hoa Kỳ sẽ ký Hiệp ước về Hữu nghị và Hợp tác với ASEAN. Đây là một bước đi chiến lược mà Kevin Rudd, Thủ tướng Australia lúc đó, đã từng thúc giục Hoa Kỳ thực hiện. Hiệp ước này đã cho Hoa Kỳ tư cách thành viên trong Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á. Hội nghị này đưa các nhà lãnh đạo ASEAN ngồi chung bàn với các đối tác từ Trung Quốc, Nhật Bản, Nga và Ấn Độ cùng các nước khác. Clinton đã ký hiệp ước vào ngày 22 tháng 7. Giữa lúc đó, ngày 7 tháng 5, chính phủ Trung Quốc đã làm toàn bộ khu vực báo động với việc đính kèm bản đồ “đường chữ U” vào một văn bản họ nộp cho vào Ủy ban về ranh giới thềm lục địa của Liên Hiệp Quốc. Đây là lần đầu tiên Trung Quốc sử dụng đường này trong một văn cảnh quốc tế chính thức, và khi làm như vậy, dường như đưa ra yêu sách chủ quyền gần như toàn bộ Biển Đông. Trò chơi đã thay đổi.
Cho đến thời điểm này, và đi ngược trở lại tới thời Thế chiến thứ hai, Hoa Kỳ đã nhất quán từ chối đứng về phía nào trong các tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông. Nhưng dưới thời Hillary Clinton những xung đột về lãnh thổ trong bên khu vực và các vấn đề rộng lớn hơn giữa Mỹ và Trung Quốc bắt đầu kết nối lại với nhau. Theo Ernie Bower, người kế nhiệm Mitchell tại CSIS, đây là thời điểm mà chính quyền Obama đã phải thừa nhận rằng “Trung Quốc đang đọc thông cáo báo chí của chính mình và thật sự tin rằng đó là thời của họ. Họ đã vứt bỏ học thuyết của Đặng Tiểu Bình “giấu mình chờ thời” [ẩn tàng sở năng đẳng đãi lương cơ:”: che giấu khả năng chờ cơ hội tốt – ND] và họ đang đáp ứng với thúc đẩy chính trị trong nước đòi hỏi Trung Quốc phải tự khẳng định mình”. Điều này lại bi trộn lẫn bởi cái mà theo quan điểm của người Mỹ là chuyến viếng thăm Trung Quốc tai hại của Tổng thống Obama vào tháng 10 năm 2009. Bower nhớ lại, “Obama đã cố thử cách tiếp cận mới, đề xuất một thế giới mà Mỹ và Trung Quốc sẽ làm việc cùng nhau, nhưng điều đó đã bị Bắc Kinh coi là điểm yếu. Đó là khi Campbells và Mitchells tự khẳng định và nói “chúng ta cần phải mở rộng bàn cờ ở đây” và xác định việc quay lại Châu Á bằng việc sử dụng kiến trúc dựa trên ASEAN sẽ buộc Trung Quốc phải ngồi vào bàn vì ASEAN là cốt lõi cho sự cân bằng trong khu vực”.
Vì vậy, Clinton tiếp tục có mặt tại các sự kiện ASEAN, và trở nên can dự sâu vào chính trị khu vực. Một số thành viên ASEAN, quan ngại trước sự quyết đoán mới thấy được của Trung Quốc, nên hiện rất muốn chơi “lá bài Mỹ”. Kết quả là cuộc thách thức ở Hà Nội tại Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) – một địa điểm khác để ASEAN gặp gỡ các nước láng giềng và các cường quốc lớn trên thế giới. Tháng 7 năm 2010 Clinton nói với hội nghị hàng năm này:
Hoa Kỳ ủng hộ một tiến trình ngoại giao hợp tác của tất cả các bên trong việc giải quyết các tranh chấp lãnh thổ khác nhau mà không có sự cưỡng ép nào. Chúng tôi phản đối việc sử dụng hoặc đe dọa vũ lực bởi bất kỳ bên nào. Trong khi Hoa Kỳ không đứng về bên nào trong tranh chấp lãnh thổ đối với các thể địa lý ở Biển Đông, chúng tôi tin rằng các bên tranh chấp cần theo đuổi các yêu sách lãnh thổ của họ và các quyền đối với không gian biển kèm theo phù hợp với Công ước về Luật Biển của Liên Hiệp Quốc. Phù hợp với luật thông tục quốc tế, các yêu sách hợp pháp đối với không gian biển ở Biển Đông chỉ nên xuất phát đơn thuần từ các thể địa lý có yêu sách hợp pháp.
Một phần của phát biểu này chỉ là tuyên bố lại về vị thế của Mỹ công bố lần đầu hồi tháng 5 năm 1995 nhưng việc nhấn mạnh vào “tiến trình ngoại giao hợp tác” là mới và việc tuyên bố công khai ủng hộ chiến lược của các nước ASEAN có tranh chấp. Ý kiến của bà về “đe dọa vũ lực”, “phù hợp với UNCLOS” và “xuất phát [của các yêu sách] chỉ đơn thuần từ các thể địa lí” là những lời chê trách rõ ràng về lập trường của Trung Quốc. Sau bài phát biểu của bà, 11 quốc gia khác đã đưa thêm ý kiến về các tranh chấp ở Biển Đông. Đây là lần đầu tiên các tranh chấp này được nêu lên tại một cuộc họp của ARF: sự thẳng thắn của Mỹ đã cho các thành viên ASEAN và các nước khác sự che chắn chính trị mà họ cần khi lên tiếng. Chính phủ Trung Quốc cáo buộc Washington gây rắc rối nhưng, theo Derek Mitchell, Clinton chỉ nói như thế là do yêu cầu từ khu vực. “Không có chút nghi ngờ nào. Vấn đề là do Đông Nam Á thúc đẩy chúng tôi. Trung Quốc thích nêu câu chuyện về việc họ bị ức hiếp nhưng đó không phải là cách sự việc xảy ra”. Tuy nhiên, ASEAN không muốn đẩy sự quyết đoán này quá xa. Đúng hai tháng sau, tại Hội nghị thượng đỉnh Mỹ-ASEAN lần thứ hai tại New York, thông cáo chung cuối cùng không đề cập gì tới Biển Đông. Những “con kiến” đã nêu ra được điều họ muốn và bây giờ muốn làm cho nước lặng lại để tránh làm “con voi” kia trong khu vực nổi giận.
Sau năm 2010, lời kêu gọi của Mỹ về “đoàn kết ASEAN” và “trung lập ASEAN” đã trở nên to hơn. Các cụm từ vẻ có vô hại nhưng trong bối cảnh Biển Đông không phải là trung lập: đó là một nỗ lực để gom tất cả 10 nước thành viên đứng đằng sau, đặc biệt là Việt Nam và Philippines trong tranh chấp lãnh thổ với Trung Quốc. Tuy nhiên Rodolfo Severino của Philippines, cựu tổng thư ký ASEAN, đã cho tôi một đánh giá bi quan về cơ hội thành công của Hoa Kì: “Tôi không nghĩ rằng có thể làm cho ASEAN đồng ý với bất cứ điều gì, bởi vì mỗi nước đều có một cái nhìn khác nhau về điều đó. Tất cả đều vì lợi ích quốc gia – hoặc những gì họ nghĩ là lợi ích quốc gia của họ. Rất ít nhà lãnh đạo sẵn sàng có cái nhìn dài hạn về điều này vì cuộc bầu cử tiếp theo chỉ còn hai hoặc ba năm nữa”. Người Trung Quốc hiểu điều này rất rõ và đã kiên trì tìm mọi cách để làm thất bại mọi hoạt động kết hợp ASEAN về các tranh chấp này. Một vài nước ASEAN quan tâm rất ít đến Biển Đông, làm vài nghĩa vụ đối với các nước yêu sách và tận hưởng những lợi ích của việc đầu tư và sự hào phóng của Trung Quốc. ASEAN đã bị kéo đi theo các hướng khác nhau.
B.H.
Dịch giả gửi BVN