Richard N. Haass, Foreign Affairs, tháng 11/12 2014
Trần Ngọc Cư dịch
RICHARD N. HAASS là Chủ tịch của Council on Foreign Relations [Hội đồng Nghiên cứu các Quan hệ đối ngoại], một trung tâm nghiên cứu chính sách tại Hoa Kỳ.
Trong tác phẩm kinh điển của mình, The Anarchical Society [Xã hội vô chính phủ], học giả Hedley Bull lý luận rằng có một sự căng thẳng thường xuyên giữ các thế lực bảo vệ trật tự và các thế lực gây rối loạn, với các chi tiết của sự quân bình giữa hai thế lực xác định tính cách riêng biệt của mỗi thời đại. Nguồn của trật tự gồm các thế lực tham gia vào việc bảo vệ các luật lệ và các thỏa thuận quốc tế và tuân theo một thủ tục nào đó để sửa đổi chúng; nguồn của rối loạn gồm các thế lực chối bỏ trên nguyên tắc các luật lệ và các thỏa thuận nói trên đồng thời cảm thấy có quyền làm ngơ hoặc phá hoại chúng. Sự quân bình giữa trật tự và hỗn loạn còn có thể bị tác động bởi các xu thế toàn cầu, ở những mức độ khác nhau nằm ngoài sự kiểm soát của các chính phủ, những xu thế tạo bối cảnh cho các lựa chọn của nhiều thế lực khác nhau. Ngày nay, sự quân bình này đang nghiêng về phía hỗn loạn. Một số nguyên nhân có tính cơ cấu, nhưng một số nguyên nhân khác phát xuất từ các lựa chọn sai lầm của những thế lực có vai trò quan trọng – và ít ra một số nguyên nhân có thể và phải được chỉnh sửa.
Khu vực dầu sôi lửa bỏng hiện nay là Trung Đông. Mặc dù nhiều người đã so sánh tình hình tại đây với Thế chiến I hay Chiến tranh Lạnh, nhưng những gì đang diễn ra trong khu vực này rất giống Cuộc chiến Ba mươi năm [the Thiry Years’ War], ba thập kỷ xung đột đã tàn phá phần lớn châu Âu trong nửa đầu của Thế kỷ 17. Cũng như châu Âu thời đó, trong những năm tới, phần lớn Trung Đông có khả năng trở thành khu vực của những quốc gia yếu kém không đủ sức canh phòng các vùng lãnh thổ rộng lớn của mình, các lực lượng dân quân và các nhóm khủng bố hoạt động ngày một lộng hành, và cả nội chiến lẫn xung đột giữa các quốc gia. Bản sắc giáo phái và cộng đồng sẽ khuynh loát bản sắc dân tộc. Nhờ được tiếp sức bằng những nguồn tài nguyên thiên nhiên bao la, các cường quốc địa phương sẽ tiếp tục can thiệp vào công việc nội bộ của các nước láng giềng, trong khi các cường quốc bên ngoài vẫn không đủ khả năng hoặc không muốn nhảy vào để ổn định tình hình khu vực.
Ở vùng biên của châu Âu, tình hình bất ổn lại tái diễn. Dưới sự lãnh đạo của Vladimir Putin, Nga có vẻ đã từ bỏ đề xuất hội nhập có ý nghĩa vào trật tự châu Âu và trật tự toàn cầu hiện nay và thay vào đó hoạch định cho mình một tương lai khác dựa vào các quan hệ đặc biệt với các nước láng giềng và các nước đàn em kế cận. Cuộc khủng hoảng tại Ukraine có lẽ là biểu hiện nổi bật nhất, mặc dù chưa phải là biểu hiện cuối cùng, của cái gọi là dự án phục hồi địa vị của nước Nga hay, nói đúng hơn, địa vị của Liên Xô.
Tại châu Á, vấn đề nằm ở tình hình bất ổn hiện nay thì ít, mà nằm ở tiềm năng xung đột đang gia tăng thì nhiều. Tại đó, hầu hết các quốc gia là không yếu kém mà cũng không thể suy sụp; trái lại, họ là những quốc gia vững mạnh và ngày càng mạnh hơn. Một hỗn hợp gồm nhiều nước có bản sắc dân tộc mạnh mẽ, những nền kinh tế năng động, những ngân sách quốc phòng đang gia tăng, những ký ức lịch sử cay đắng, và những tranh chấp lãnh thổ chưa được giải quyết dễ dàng tạo công thức cho những vận động địa chính trị có thể dẫn đến xung đột vũ trang. Cộng vào những thách thức trong khu vực này của thế giới là một Bắc Triều Tiên có nguy cơ sụp đổ và một Pakistan hỗn loạn, cả hai đều có vũ khí hạt nhân (và một trong hai nước lại là nơi trú ẩn của một số quân khủng bố nguy hiểm nhất thế giới). Một trong hai nước có thể là nguyên nhân của một cuộc khủng hoảng địa phương hay toàn cầu, phát xuất từ hành động liều lĩnh hay sự sụp đổ của nhà nước.
Một số thách thức đối với trật tự thế giới hiện nay mang tính toàn cầu, phản ánh những khía cạnh nguy hiểm của tiến trình toàn cầu hóa, gồm các dòng chảy xuyên biên giới của quân khủng bố, của vi-rút (thuộc thế giới hữu hình và thế giới ảo), và của khí thải do hiệu ứng nhà kính. Vì thiếu các cơ chế để chặn đứng hay quản lý chúng, các dòng chảy này có tiềm năng hủy hoại hay làm xuống cấp chất lượng của hệ thống toàn cầu nói chung. Và sự trỗi dậy của chủ nghĩa dân túy [populism] giữa lúc kinh tế đình đốn và bất bình đẳng gia tăng khiến cho việc cải thiện hệ thống quản trị toàn cầu thậm chí trở nên khó khăn hơn.
Những nguyên tắc ảnh hưởng lên trật tự quốc tế cũng còn ở trong vòng tranh cãi. Một mức độ đồng thuận nào đó đã hiện hữu về việc không chấp nhận sự chiếm đoạt lãnh thổ bằng vũ lực, và chính đồng thuận này đã củng cố một liên minh rộng lớn hậu thuẫn cho việc đảo ngược mưu toan sáp nhập Kuwait vào lãnh thổ Iraq của Hussein vào năm 1990. Nhưng sự đồng thuận này đã bị bào mòn qua thế hệ tiếp theo đến mức độ nó đã cho phép Nga thoát khỏi một sự lên án rộng lớn tương tự sau khi Nga chiếm Crimea vào mùa Xuân năm trước, và không ai biết trước sẽ có bao nhiêu nước trên thế giới sẽ phản ứng trước một âm mưu dùng vũ lực của Trung Quốc để chiếm lấy vùng trời, vùng biển và lãnh thổ đang tranh chấp hiện nay. Sự đồng thuận quốc tế về vấn đề chủ quyền thậm chí còn rã rệu hơn nữa khi nói đến quyền của các thế lực bên ngoài can thiệp vào nội bộ nước khác khi một chính phủ đàn áp công dân của mình hay, nói cách khác, không chu toàn các bổn phận của một nhà nước có chủ quyền. Một thập kỷ sau khi được Liên Hiệp Quốc phê chuẩn, khái niệm “trách nhiệm bảo hộ [the responsility to protect]” không còn hưởng được hậu thuẫn rộng lớn, và do đó sẽ không có một đồng thuận nào cả về cái gọi là một sự can thiệp chính đáng vào công việc nội bộ của nước khác.
Chắc chắn là, các thế lực duy trì trật tự thế giới vẫn hoạt động hữu hiệu. Trong nhiều thập kỷ nay, vẫn chưa có chiến tranh giữa các đại cường, và không có một viễn cảnh đáng kể nào về một cuộc chiến tranh như thế sẽ xảy ra trong tương lai gần. Trung Quốc và Hoa Kỳ hợp tác với nhau trong một số trường hợp và cạnh tranh nhau trong một số trường hợp khác, nhưng thậm chí trong trường hợp sau, sự cạnh tranh cũng có giới hạn. Sự lệ thuộc lẫn nhau là một thực tế, và cả hai nước đã ào ạt đầu tư vào nhau (theo nghĩa đen cũng như nghĩa bóng), làm cho bất cứ một gián đoạn nghiêm trọng và kéo dài nào trong mối quan hệ đều trở thành một khả năng đáng lo ngại cho cả hai nước.
Nga cũng bị ràng buộc vào sự tương thuộc [interdependence] này, mặc dù ở mức độ ít hơn Trung Quốc, căn cứ vào nền kinh tế tập trung vào năng lượng và mức độ ngoại thương và đầu tư khiêm nhượng của Nga. Điều này có nghĩa là các biện pháp trừng phạt kinh tế có một cơ may ảnh hưởng lên lối ứng xử của Nga qua thời gian. Mặc dù chính sách đối ngoại của Nga có mục đích giành lại lãnh thổ, nhưng các nguồn lực cứng cũng như mềm của Nga đều bị hạn chế. Nga không tượng trưng cho bất cứ một giá trị nào hấp dẫn đối với bất cứ ai, ngoại trừ các người Nga thiểu số đang sống ở nước khác. Do đó, các mối lo ngại địa chính trị mà Nga đặt ra sẽ chỉ tồn tại ở ngoại biên của châu Âu, chứ không ảnh hưởng đến trung tâm của châu lục này. Thật vậy, những yếu tố quan trọng tạo nên chuyển biến tại châu Âu trong 70 năm qua – tiến trình dân chủ hóa nước Đức, sự hòa giải Pháp-Đức, việc hội nhập kinh tế trong một khối – là rất vững mạnh đến nỗi chúng được coi là sự kiện đương nhiên. Tính cục bộ và sự yếu kém về mặt quân sự của châu Âu có thể khiến khu vực này trở thành một đối tác yếu kém đối với Mỹ trong các vấn đề toàn cầu, nhưng bản thân châu lục này không còn là một vấn đề an ninh; đó là một bước tiến vĩ đại so với quá khứ.
Nếu nhìn vào tình hình châu Á-Thái Bình Dương rồi đặt ra những giả thuyết tồi tệ nhất, đấy cũng là một điều sai lầm. Khu vực này đã và đang trải qua tăng trưởng kinh tế không có tiền lệ trong nhiều thập kỷ qua và đã quản lý việc này một cách hòa bình. Tại đây, cũng thế, sự tương thuộc kinh tế [economic interdependence] có chức năng của một cái phanh kềm hãm khả năng xung đột. Và các nước vẫn có đủ thời gian để vận động ngoại giao và hoạch định chính sách sáng tạo nhằm tạo ra những cơ chế giảm va chạm [institutional shock absorbers] hầu giúp giảm bớt rủi ro đối đầu quân sự bắt nguồn từ chủ nghĩa dân tộc đang trỗi dậy và sự thiếu tin cậy lẫn nhau đang gia tăng.
Kinh tế toàn cầu, trong khi đó, đã ổn định tiếp theo sau hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính, và các điều lệ mới đã được đặt ra để giảm bớt các rủi ro và hạn chế phạm vi ảnh hưởng của các cuộc khủng hoảng tương lai. Tỉ lệ tăng trưởng của Mỹ và châu Âu vẫn còn nằm dưới chuẩn mực lịch sử, nhưng những gì đang kềm hãm Mỹ và châu Âu không phải là di lụy của cuộc khủng hoảng tài chính mà là nhiều chính sách khác nhau đã hạn chế một sự tăng trưởng mạnh mẽ.
Bắc Mỹ một lần nữa có thể trở thành đầu máy kinh tế thế giới, dựa vào nền kinh tế cởi mở, phồn thịnh, và ổn định; 470 triệu dân; và sự tự túc về năng lượng đang trở thành hiện thực trong khu vực. Đại bộ phận châu Mỹ La tinh đang sống trong hòa bình. Mexico là một nước ổn định và thành công rõ rệt so với một thập kỷ trước đây, và Colombia cũng thế. Những vấn đề đang ám ảnh tương lai của những nước như Brazil, Chile, Cuba, và Venezuela không thể thay đổi tiến trình cơ bản của một khu vực đang đi đúng hướng. Và châu Phi, cũng thế, ngày càng có nhiều nước trong đó sự điều hành quốc gia và thành tích kinh tế tốt đẹp đang trở thành thông lệ chứ không còn là biệt lệ.
Các phương pháp phân tích truyền thống gần như không thể lý giải các xu thế có vẻ mâu thuẫn này. Một đường lối phân tích cổ điển, chẳng hạn, sẽ đóng khung sự tương tác quốc tế hiện nay trong thế thịnh suy của các đại cường, đối chiếu thế đi lên của Trung Quốc với thế đi xuống của Mỹ. Nhưng lối phân tích này sẽ cường điệu những nhược điểm của Mỹ và giảm nhẹ những nhược điểm của Trung Quốc. Mặc dù gặp phải nhiều vấn đề, nhưng Mỹ vẫn có lợi thế để phát triển mạnh trong Thế kỷ 21, trong khi Trung Quốc phải đối diện với nhiều thách thức, như tăng trưởng kinh tế đang chậm lại, nạn tham nhũng tràn lan, một dân số già nua, sự xuống cấp của môi trường, và bị các nước láng giềng e ngại. Không một nước nào trên thế giới thậm chí gần hội đủ một sự kết hợp cần thiết gồm cả khả năng quân sự lẫn cam kết quốc tế để làm một địch thủ thách thức với Mỹ và giành lấy địa vị siêu cường toàn cầu.
Tổng thống Mỹ Barack Obama gần đây được trích dẫn là đã bác bỏ những mối quan ngại về một thế giới đang phân rã; ông nhận xét rằng “thế giới vốn luôn luôn bề bộn như thế” và rằng những gì đang xảy ra ngày nay “không phải là điều có thể so với những thách thức mà chúng ta đã gặp phải trong Chiến tranh Lạnh.” Tuy nhiên, sự lạc quan của ông được biểu lộ không đúng chỗ, vì thế giới ngày nay còn bề bộn hơn nhiều, do sự xuất hiện ngày càng nhiều các thế lực có ý nghĩa trong khi các nước thiếu hẳn các lợi ích tương đồng hay các cơ chế để kềm hãm khả năng của những thế lực cực đoan nhất hay để tiết chế hành vi của chúng.
Thật vậy, trong khi bá quyền Mỹ đang suy yếu nhưng không có cường quốc nào kế vị sẵn sàng nhận trách nhiệm lãnh đạo thế giới, thì khả năng lớn nhất là một tương lai trong đó hệ thống quốc tế hiện nay sẽ nhường bước cho một hệ thống quốc tế rối loạn, với nhiều trung tâm quyền lực ngày càng hoạt động theo đường lối tự trị, ít quan tâm đến lợi ích và ưu tiên của Mỹ. Việc này sẽ tạo ra các vấn đề mới thậm chí làm cho những vấn đề đang có khó giải quyết hơn nữa. Tóm lại, trật tự hậu Chiến tranh Lạnh đang phân rã, và mặc dù nó không hoàn hảo, một ngày nào đó thế giới sẽ luyến tiếc nó.
CÁC NGUYÊN NHÂN CỦA VẤN ĐỀ
Tại sao thế giới bắt đầu phân rã? Có nhiều lý do khác nhau, một số lý do mang tính cơ cấu, một số khác do ý chí con người. Tại Trung Đông, chẳng hạn, trật tự bị xói mòn do một truyền thống gồm các chính phủ bất hợp pháp, bất ổn, thường là tham nhũng; do thiếu vắng xã hội dân sự; do mối họa tiềm ẩn trong các nguồn năng lượng phong phú (thường làm trì trệ việc cải tổ chính trị và kinh tế); do hệ thống giáo dục yếu kém; và do nhiều vấn đề khác nhau liên quan đến tôn giáo, như chia rẽ giáo phái, xung đột giữa các nhóm ôn hòa và các nhóm cực đoan; và do thiếu một đường phân định rõ ràng và được chấp nhận rộng rãi giữa các lãnh vực tôn giáo và thế tục. Nhưng các tác động bên ngoài cũng tạo thêm vấn đề, từ các biên giới quốc gia được vẽ ra quá thô thiển đến các cuộc can thiệp gần đây của nước ngoài.
Sau hơn một thập kỷ nhìn lại, chúng ta thấy rằng quyết định của Mỹ trong việc lật đổ Saddam và cơ cấu lại nước Iraq thậm chí còn có vẻ sai lầm hơn so với thời điểm đó. Không những lý do chiến tranh nêu ra – tước đoạt vũ khí hủy diệt hàng loạt từ tay Saddam – được chứng minh là sai lầm. Mà nay nhìn lại, sai lầm nổi cộm hơn cả chính là việc lật đổ Saddam và tăng quyền hành cho khối đa số Shiite tại Iraq đã đưa nước này từ vị thế chống lại đến vị thế phục vụ các tham vọng chiến lược của Iran và trong tiến trình này đã làm tồi tệ thêm các xung đột giữa khối Hồi giáo Sunni và Hồi giáo Shiite tại Iraq nói riêng và trong toàn khu vực nói chung.
Việc thay đổi chế độ cũng không mang lại kết quả tốt đẹp hơn tại hai nước khác, nơi sự thay đổi này được thành tựu. Tại Ai Cập, việc Mỹ kêu gọi Tổng thống Hosni Mubarak rời bỏ quyền lực đã gia tăng tình trạng phân cực trong xã hội. Những biến cố sau đó cho thấy rằng Ai Cập chưa sẵn sàng cho một cuộc chuyển đổi dân chủ. Và việc Mỹ rút lui hậu thuẫn đối với một người bạn và đồng minh lâu đời [tức Mubarak] đã đặt ra nhiều nghi vấn ở những nơi khác (đặc biệt là tại các thủ đô Ả Rập khác) về tính khả tín trong các cam kết của Washington. Trong khi đó, tại Libya, việc lật đổ Muammar al-Qaddafi do một nỗ lực hỗn hợp của Mỹ và châu Âu đã đưa đến một nhà nước thiếu hẳn điều kiện và trách nhiệm cơ bản của một chính phủ có thực lực [a failed state], một nhà nước bị các lực lượng dân quân và quân khủng bố khống chế. Sự cần thiết vốn thiếu cơ sở của hành động can thiệp vào nội tình Libya kết hợp với sự thiếu sót các hành động hữu hiệu tiếp theo, và toàn bộ chiến dịch – diễn ra chỉ một vài năm sau khi Qaddafi đã được thuyết phục từ bỏ các chương trình vũ khí phi qui ước – chắc chắn gia tăng giá trị được cảm nhận của vũ khí hạt nhân và giảm thiểu khả năng thuyết phục các quốc gia khác noi gương Qaddafi.
Tại Syria, Mỹ đã bày tỏ hậu thuẫn đối với việc lật đổ Tổng thống Bashar al-Assad nhưng sau đó gần như không làm gì cả để thực hiện việc này. Obama tiếp tục làm cho tình hình tồi tệ thêm bằng cách tuyên bố một loạt các lằn ranh đỏ [redlines] liên quan việc Syria sử dụng vũ khí hóa học nhưng sau đó không có hành động nào cụ thể nào khi những đường ranh này bị vượt qua. Sự bất động này làm sa sút tinh thần phe chống đối vừa thành hình, bỏ mất cơ hội hiếm có để làm suy yếu chính quyền Assad và thay đổi đà phát triển của cuộc nội chiến, và giúp tạo ra một môi trường trong đó tổ chức ISIS (the Islamic State of Iraq and al-Sham), tự xưng là Quốc gia Hồi giáo, có thể phát triển. Lời nói không đi đôi với việc làm cũng làm sâu sắc thêm nhận thức của thế giới bên ngoài về sự không đáng tin cậy của Mỹ.
Tại châu Á, cũng thế, sự phê bình chính yếu khả dĩ có thể nhắm vào chính sách của Mỹ là một sự chỉ trích về sự lơ là [omission]. Trong khi các xu thế có tính cơ cấu đang gia tăng nguy cơ xung đột truyền thống giữa các quốc gia, Washington không có một động thái cương quyết nhằm ổn định tình hình – không chịu gia tăng sự hiện diện quân sự của Mỹ trong khu vực một cách đáng kể để trấn an các đồng minh và ngăn chặn các cường quốc đang thách thức vai trò của Mỹ, gần như không làm gì cả để tạo hậu thuẫn trong nước cho một hiệp định thương mại khu vực, và không tận tình theo đuổi các cuộc đối thoại tích cực và bền vững để ảnh hưởng lên tư tưởng và hành động của các lãnh đạo địa phương trong khu vực.
Đối với Nga, các yếu tố bên trong lẫn bên ngoài đã khiến cho tình hình trở nên tồi tệ. Bản thân Putin đã lựa chọn phương án củng cố quyền lực chính trị và kinh tế của mình, đồng thời theo đuổi một chính sách đối ngoại ngày càng làm cho Nga trở thành địch thủ của một trật tự quốc tế được Mỹ qui định và lãnh đạo. Nhưng chính sách của Mỹ và phương Tây không luôn luôn khuyến khích các lựa chọn có tính cách xây dựng từ phía Putin. Bất chấp cả châm ngôn nổi tiếng của Winston Churchill về cách đối xử với một địch thủ bại trận, phương Tây gần như không bày tỏ một hành vi cao thượng nào tiếp theo sau chiến thắng của mình trong cuộc Chiến tranh Lạnh. Việc mở rộng khối NATO bị nhiều người Nga coi như là một cách nhục mạ, một sự phản bội, hoặc cả hai, của phương Tây. Lẽ ra Quan hệ Đối tác vì Hoà bình [Partnership for Peace], một chương trình được thiết kế để thúc đẩy quan hệ tốt đẹp hơn giữa Nga và NATO, có thể đạt thêm nhiều thành quả. Nói cách khác, lẽ ra Nga có thể được mời gia nhập NATO, mà kết quả của hành động này gần như sẽ không làm thay đổi quân bình lực lượng quân sự, vì NATO không còn thuần túy là một liên minh theo ý nghĩa cổ điển, mà chỉ là một tổ hợp thường trực gồm các nước có tiềm năng đóng góp cho “các liên minh của những nước tự nguyện.” Kiểm soát vũ khí, một trong những lãnh vực hiếm hoi trong đó Nga còn có thể tự hào là một đại cường, cũng không còn giữ vị trí trung tâm, khi chủ nghĩa đơn phương [unilateralism] và các hiệp ước có sự đồng thuận tối thiểu [minimalist treaties] đã trở thành thông lệ. Có thể chính sách của Nga vẫn triển khai theo cách nó đã diễn ra, cho dù Mỹ và phương Tây nói chung có tỏ ra hào hiệp hay mở rộng vòng tay để chào đón đi nữa, nhưng trên thực tế chính sách của phương Tây đã gia tăng khả năng mang lại một hậu quả như hiện nay.
Trong lãnh vực quản trị toàn cầu, các thỏa ước quốc tế thường khó thành tựu vì nhiều lý do. Nội con số đông đảo gồm quá nhiều quốc gia đã làm cho sự đồng thuận trở nên khó khăn hoặc không thể thực hiện. Lợi ích quốc gia không trùng hợp cũng là một lý do khác nữa. Do đó, những nỗ lực xây dựng các thỏa hiệp toàn cầu nhằm thúc đẩy mậu dịch và ngăn chặn vấn đề thay đổi khí hậu thường gặp nhiều trở ngại. Lắm khi các nước chỉ bất đồng về một điểm nào đó cần được thực hiện hoặc một điểm nào đó cần phải hi sinh để đạt được một mục tiêu to lớn hơn, hoặc họ ngại phải hậu thuẫn một sáng kiến nào đó vì sợ tạo ra một tiền lệ về sau có thể được dùng để chống lại họ. Do đó, rõ ràng là “cộng đồng quốc tế” thiếu hẳn cái nội dung mà việc sử dụng thường xuyên cụm từ này muốn nói đến.
Tuy nhiên, xin nhắc lại, trong những năm gần đây, các diễn biến bên trong nước Mỹ và các hành động của Chính phủ Mỹ cũng làm phức tạp thêm vấn đề nói trên. Trật tự hậu Chiến tranh Lạnh đặt cơ sở trên địa vị siêu cường của Mỹ, vốn là một hàm số không những của quyền lực Mỹ mà còn của ảnh hưởng Mỹ, phản ánh ý muốn của nhiều nước khác trong việc chấp nhận sự lãnh đạo của Mỹ. Ảnh hưởng này đã suy giảm vì điều mà thế giới thường nhận ra là một chuỗi thất bại hoặc sai lầm của Mỹ, gồm việc điều hành kinh tế lỏng lẻo đã đưa đến cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, các chính sách an ninh quốc gia quá hiếu chiến đã chà đạp các qui phạm quốc tế, và sự bất lực trong việc quản trị công việc nội bộ và sự rối loạn chức năng chính trị trong nước.
Tóm lại, trật tự [do Mỹ lãnh đạo] đã phân rã vì sự đồng qui của ba xu thế. Quyền lực trên thế giới được phân tán giữa một con số đông đảo và trên một phạm vi rộng lớn gồm nhiều thế lực khác nhau. Sự kính nể dành cho mô hình chính trị và kinh tế Mỹ đã suy giảm. Các lựa chọn chính sách cụ thể của Mỹ, nhất là tại Trung Đông, gia tăng mối hoài nghi về khả năng phán đoán của Mỹ cũng như về sự đáng tin cậy trong các lời dọa dẫm và hứa hẹn mà Mỹ đưa ra. Kết quả chung cuộc là, mặc dù quyền lực xác thực của Mỹ vẫn còn đáng kể, nhưng ảnh hưởng của Mỹ đã sút giảm.
PHẢI LÀM GÌ?
Nếu Mỹ nhắm mắt làm ngơ, sự rối loạn của thế giới hiện nay không thể dần dần biến mất hay tự giải quyết lấy. Tình hình vốn đã tồi tệ có thể trở nên tồi tệ hơn nữa một cách quá dễ dàng nếu Mỹ tỏ ra thiếu quyết tâm hoặc thiếu khả năng thực hiện các phương án sáng suốt và xây dựng hơn hiện nay. Cũng không thể có một giải pháp đơn thuần nào cho vấn đề này, vì bản chất của các thách đố hiện nay thay đổi theo từng khu vực và theo từng vấn đề. Trên thực tế, không có một loại giải pháp nào có thể áp dụng cho một tình hình mà trong khả năng tối ưu chỉ có thể được quản lý, chứ không thể được giải quyết.
Nhưng có một số biện pháp có thể và phải được sử dụng. Tại Trung Đông, Mỹ nên theo đúng lời thề Hippocrate là trước hết sẽ không gây thêm thương tích cho con bệnh. Mỹ cần phải thu hẹp khoảng cách giữa tham vọng và khả năng hành động của mình tại khu vực này, và cứ lẽ thường việc giảm bớt tham vọng là hợp lý hơn việc gia tăng các hành động. Thực tế đáng buồn là, các chuyển đổi dân chủ tại các xã hội khác thường nằm ngoài khả năng thực hiện của các thế lực bên ngoài. Không phải tất cả mọi xã hội đều sẵn sàng trở thành dân chủ vào bất cứ thời điểm nào. Các điều kiện tiên quyết về cơ cấu có thể chưa sẵn sàng; một văn hóa chính trị phản dân chủ có thể tạo ra các lực cản. Các thể chế dân chủ thực sự tự do có thể đào tạo những công dân quốc tế ưu tú, nhưng việc giúp các nước đạt đến trình độ đó là khó khăn hơn thường được nhìn nhận – các nỗ lực tiến tới dân chủ thường gặp nhiều rủi ro, vì các thể chế dân chủ non trẻ hoặc bất toàn có thể bị các khuynh hướng mị dân hoặc dân tộc chủ nghĩa cưỡng chiếm nửa chừng. Cổ vũ trật tự giữa các quốc gia – ảnh hưởng lên chính sách đối ngoại của những nước này nhiều hơn chính trị nội bộ của họ – là một mục tiêu tạm gọi là tham vọng mà các nhà làm chính sách Mỹ có thể theo đuổi.
Nhưng nếu các âm mưu thay đổi chế độ tại Trung Đông cần phải được dẹp bỏ, thì các cam kết dựa vào một thời khóa biểu nhất định cũng nên tránh. Các lợi ích của Mỹ tại Iraq không được phục vụ đúng mức do Mỹ không thể dàn xếp để duy trì sự hiện diện liên tục một lực lượng Mỹ trú đóng tại đó, một lực lượng có thể đã ngăn ngừa được sự xung khắc giữa các phe phái tại Iraq và đưa ra các chương trình huấn luyện rất cần thiết cho các lực lượng an ninh Iraq. Điều này cũng đúng cho trường hợp Afghanistan, nơi tất cả các lực lượng Mỹ buộc phải rút khỏi nước này vào cuối năm 2016. Những quyết định như thế lẽ ra phải gắn liền với lợi ích của Mỹ và tình hình thực tế hơn là dựa vào một thời khắc biểu. Can thiệp quá ít cũng có thể gây tổn thất và rủi ro như can thiệp quá nhiều.
Một số việc khác mà các thế lực bên ngoài có thể tiến hành một cách hữu hiệu trong khu vực này gồm đẩy mạnh và hậu thuẫn xã hội dân sự, giúp người tị nạn và người li tán, chống chủ nghĩa khủng bố và hiếu chiến, và ra sức chận đứng sự bành trướng vũ khí hủy diệt hàng loạt (như cố gắng đặt một mức trần có ý nghĩa trên chương trình hạt nhân của Iran.) Muốn làm suy yếu lực lượng ISIS, Mỹ cần phải sử dụng không lực thường xuyên nhắm vào các mục tiêu bên trong Iraq cũng như Syria, cùng với các nỗ lực hiệp đồng với những nước như Saudi Arabia và Thổ Nhĩ Kỳ để chặn đứng sự xâm nhập của các tay súng mới tuyển mộ và các nguồn tài chính. Có một số đối tác tiềm năng trên đất Iraq và một số ít hơn tại Syria – nơi các hoạt động chống ISIS phải được tiến hành trong bối cảnh của một cuộc nội chiến. Không may là, cuộc chiến chống ISIS và các nhóm tương tự có thể là khó khăn, tốn kém, và lâu dài.
Tại châu Á, bài bản cần áp dụng là giản dị hơn nhiều: Mỹ phải triệt để thực thi chính sách hiện có. Chiến lược “xoay trục” hay “tái quân bình lực lượng” hướng về châu Á của chính quyền Obama có mục đích mở ra các đối thoại ngoại giao thường xuyên ở cấp cao nhằm giải quyết và làm lắng dịu một con số quá nhiều các cuộc tranh chấp của khu vực; gia tăng sự hiện diện của không quân và hải quân Mỹ trong khu vực; và xây dựng hậu thuẫn trong nước và quốc tế cho một hiệp định thương mại khu vực. Tất cả những hành động này có thể là và phải là những ưu tiên cao của chính quyền, cũng như một nỗ lực đặc biệt nhằm thăm dò các điều kiện theo đó Trung Quốc có thể sẵn sàng cân nhắc lại sự cam kết của mình đối với một Bán đảo Triều Tiên bị chia cắt.
Đối với Nga và Ukraine, điều cần thiết là phải kết hợp những nỗ lực được thiết kế nhằm nâng đỡ Ukraine về mặt kinh tế và quân sự, tăng cường sức mạnh của NATO, và áp dụng biện pháp trừng phạt đối với Nga. Đồng thời, cũng phải cho Nga một lối thoát ngoại giao, một lối thoát đảm bảo rằng Ukraine sẽ không trở thành một thành viên của NATO một sớm một chiều hay có những quan hệ đặc biệt với EU. Giảm bớt sự lệ thuộc năng lượng của châu Âu vào Nga cũng phải đặt thành ưu tiên – việc này cần nhiều thời gian nhưng phải bắt đầu ngay bây giờ. Đồng thời, trong việc giao dịch với Nga hay với các cường quốc khác nói chung, Washington nên tránh các toan tính nối kết vấn đề này với vấn đề khác [linkage], cố tình đặt điều kiện hợp tác trong lãnh vực này trên sự hợp tác trong lãnh vực khác. Ngày nay, bất cứ một dạng thức hợp tác nào trong bất lãnh vực nào vốn đã là quá khó để thực hiện, vì thế Washington không nên làm tổn thương các cơ hội hợp tác bằng cách đi ra ngoài các giới hạn.
Ở mức độ toàn cầu, mục tiêu của chính sách Mỹ vẫn là hội nhập, phải cố gắng thúc đẩy các nước khác ký kết các thoả ước để quản lý các vấn đề toàn cầu như thay đổi khí hậu, nạn khủng bố, bành trướng vũ khí hạt nhân, mậu dịch, y tế, và duy trì một môi trường chung an toàn và thông thoáng. Trong những lãnh vực mà các thoả ước có thể mang tính toàn cầu thì đó là một điều rất tốt, nhưng trong những lãnh vực không thể toàn cầu hóa, thì các thỏa ước cần mang tính khu vực hay tính chọn lọc, gồm những quốc gia có lợi ích và khả năng to lớn hoặc chia sẻ một mức độ nào đó về đồng thuận chính sách.
Mỹ cũng cần phải chấn chỉnh lại công việc nội bộ của mình, vừa để nâng cao mức sống của dân Mỹ vừa để tạo ra các nguồn lực cần thiết để duy trì một vai trò toàn cầu tích cực. Một xã hội bế tắc và bất bình đẳng sẽ không thể đặt niềm tin vào Chính phủ của mình hay hậu thuẫn mạnh mẽ các nỗ lực quốc tế. Nhưng, điều này không nhất thiết có nghĩa là Mỹ phải cắt giảm các ngân sách quốc phòng; trái lại, có nhiều lý do cho thấy việc chi tiêu quốc phòng cần được gia tăng phần nào. Điều đáng mừng là, Mỹ có đầy đủ vũ khí và lương thực, chừng nào mà các nguồn lực được phân phối hợp lý và có hiệu quả. Một lý do khác để chỉnh sửa công việc nội bộ là Mỹ phải giảm bớt những sơ hở của mình. Mặc dù an ninh năng lượng của Mỹ đã cải thiện nhanh chóng trong những năm gần đây, nhờ các cuộc cách mạng dầu khí, nhưng sự lạc quan này không thể áp dụng cho các vấn đề khác, như cơ sở hạ tầng công cộng của Mỹ đang trở nên cũ kỹ, một chính sách nhập cư bất cập, và các vấn đề tài chính công dài hạn.
Như gần đây đã được bàn đến trên tạp chí này [tức Foreign Affairs], sự rối loạn chức năng chính trị Mỹ ngày càng gia tăng, chứ không giảm bớt, vì các chính đảng trở nên yếu kém, vì các nhóm lợi ích thu tóm nhiều quyền lực, vì sự xuất hiện các điều lệ mới về tài chính vận động chính trị, và vì các thay đổi dân số. Những người cho rằng đất nước này chỉ cần một thỏa thuận về ngân sách là có thể trở nên tốt đẹp cũng sai lầm như những người cho rằng đất nước này cần phải trải qua một cuộc khủng hoảng mới có thể phục hồi đoàn kết quốc gia. Thế giới bên ngoài có thể thấy được điều này, và cũng thấy được rằng công chúng Mỹ đã trở nên hoài nghi về việc Mỹ dính líu đến các vấn đề toàn cầu, đừng nói chi đến lãnh đạo thế giới. Một thái độ như thế hẳn là không đáng ngạc nhiên, căn cứ trên tình trạng kéo dài của những khó khăn kinh tế và thành tích tồi tệ của những cuộc can thiệp quân sự ở nước ngoài gần đây của Mỹ. Nhưng Tổng thống có bổn phận phải thuyết phục một xã hội Mỹ đã thấm mệt vì chiến tranh rằng thế giới bên ngoài vẫn còn quan trọng – dù nó có trở nên tốt hơn hay xấu hơn – và rằng Mỹ có thể và phải theo đuổi một chính sách đối ngoại tích cực mà không gây nguy hại cho an sinh của người dân trong nước.
Thật vậy, các chính sách đối ngoại và đối nội hợp lý sẽ tăng cường lẫn nhau: một thế giới ổn định là có lợi cho mặt trận quốc nội, và một mặt trận quốc nội thành công sẽ cung cấp các nguồn lực cần thiết cho vai trò lãnh đạo toàn cầu của Mỹ. Thuyết phục được dân chúng Mỹ về điểm này sẽ là một việc khó khăn, nhưng có một cách để giành hậu thuẫn dễ dàng hơn là đưa ra một chính sách đối ngoại nhằm lập lại trật tự thế giới chứ không phải là cải tạo thế giới. Nhưng cho dù nỗ lực này được thực hiện đi nữa, nó cũng không đủ sức ngăn cản sự xói mòn thêm nữa của trật tự thế giới, phát xuất từ sự phân tán quyền lực rộng rãi và việc làm quyết sách mất dần tính tập trung, cũng như từ nhận thức của thế giới về quyền lực Mỹ và hành động của Mỹ. Vấn đề không còn là thế giới sẽ tiếp tục phân rã hay không, mà là phân rã nhanh hay chậm và đến mức độ nào.
N. H.
Dịch giả gửi BVN.